lena Mejia, scientifique du CIFOR, s’adresse à des femmes kichwa. Ensuite, le CIFOR rencontre le reste des villageois pour les informer de leurs découvertes. Province de Napo, Équateur. Tomas Munito, CIFOR

C’est sur la scène internationale qu’ont lieu les négociations sur le climat, adossées aux politiques nationales des pays. Cependant pour éviter des émissions de gaz à effet de serre provenant de la déforestation et d’autres changements d’utilisation des terres, c’est au niveau local qu’il faut œuvrer.

Pour que ces mesures soient efficaces, il est capital de comprendre la nature des acteurs à chaque niveau et dans chaque secteur, ainsi que leurs relations, déclarent des scientifiques du Centre de Recherche Forestière Internationale (CIFOR) qui ont présenté les résultats de leurs travaux de recherche sur la gouvernance multi-niveaux au Forum mondial sur les paysages (GLF) de Bonn en Allemagne.

« L’utilisation des terres et ses mutations s’inscrivent dans un espace géographique assujetti à plusieurs niveaux de prise de décisions », indique Anne Larson, scientifique senior qui dirige l’équipe « Égalité des chances, genre, justice et régime foncier » du CIFOR. « On ne peut pas parler de changement d’utilisation des terres ou d’adaptation et d’atténuation du changement climatique si l’on ne prend pas en compte tous les niveaux, du terrain au niveau international ».

Cela veut dire que les gouvernements locaux et régionaux, comme les communautés locales, ont un rôle important à jouer dans la réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation forestière (par des initiatives REDD+ ou d’autres semblables), précise A. Larson.

« Dans les négociations sur le climat, on parle beaucoup de planification ascendante et cela doit se faire sous le niveau national », ajoute-t-elle. « Nous ne pouvons espérer que les décisions internationales aient un impact quelconque si les gouvernements sous-nationaux ne suivent pas avec la mise en œuvre et la gestion des plans dans les territoires ».

Ceci suppose une coordination entre divers groupes ayant des intérêts différents. En fonction du lieu, ce sera des organismes publics (ayant des priorités sectorielles différentes), des entreprises privées, des communautés locales et des organisations non gouvernementales.

Mais il est plus facile de discuter de coordination sous-nationale que de la mettre en œuvre, d’après des chercheurs qui réalisent une étude comparative mondiale sur la REDD+.

Risques et marges de manœuvre

Quand les gouvernements ne sont que partiellement décentralisés, lorsque, par exemple, les gouvernements sous-nationaux sont investis de ‘pouvoir’, mais sans disposer de ressources pour assurer leur mission, c’est un véritable obstacle. Dans certains cas, les gouvernements nationaux rechignent à se défaire de certaines prérogatives au profit des gouvernements locaux ou régionaux, même quand le partage du pouvoir est inscrit dans la loi.

Au Mexique, le gouvernement fédéral conserve une bonne partie du pouvoir décisionnel concernant les forêts – c’est un élément dont il faut tenir compte lors de la mise en œuvre d’un programme au niveau local.

Un autre risque est que les gouvernements locaux ou régionaux favorisent les intérêts de certaines entreprises privées puissantes sur le plan économique plutôt que ceux des communautés locales qui dépendent des forêts pour vivre. D’un autre côté, les gouvernements locaux sont souvent plus à l’écoute des citoyens et peuvent être plus enclins à protéger leurs intérêts.

D’après une étude menée au Vietnam, les processus qui garantissent l’implication des populations locales, au lieu de les considérer comme « bénéficiaires », et qui protègent les droits des communautés forestières, sont peut-être plus longs et plus complexes, mais les résultats obtenus sont souvent plus équitables.

Dans de nombreux endroits, les communautés locales ont été tenues à l’écart des décisions, surtout les femmes, les jeunes et les populations autochtones. En leur accordant une place centrale dans la prise de décisions, on leur permet de renforcer leurs compétences en négociation et cela peut créer localement de nouvelles tribunes pour débattre de problèmes locaux, disent les chercheurs.

« Quand les décisions sont prises au niveau sous-national, la transparence et la responsabilisation sont capitales. Cela nécessite un suivi, mais le type de suivi effectué dépend de vos objectifs », signale A. Larson.

À chaque besoin, son outil

En impliquant les acteurs locaux dans l’élaboration d’un processus de suivi, les participants issus de différents secteurs ont la possibilité de discuter des priorités locales, souligne Juan Pablo Sarmiento Barletti, post-doctorant au CIFOR qui travaille sur l’étude comparative mondiale sur la REDD+.

Avec d’autres collègues qui examinent la gouvernance des paysages au niveau sous-national, il a mis en œuvre trois types différents d’outils de suivi au Pérou, au Mexique et au Nicaragua.

Le Sustainable Landscape Rating Tool (SLRT), qui est un outil d’évaluation des paysages durables, comporte des indicateurs pour évaluer, à partir de données scientifiques, les conditions permettant la durabilité, notamment l’aménagement et la gestion du territoire, le régime foncier et le régime s’appliquant aux ressources, la biodiversité et les services écosystémiques, la coordination et la participation des parties prenantes, et l’organisation de la production dans les communautés.

Développé par l’Alliance Climat, Communauté et Biodiversité, le SLRT est appliqué dans des territoires relevant du Groupe de travail des gouverneurs sur le climat et les forêts (Governors’ Climate and Forests Task Force). Destiné à promouvoir des politiques de gouvernance orientées vers la durabilité, cet outil est principalement conçu pour évaluer les conditions favorables qui sont nécessaires. Son succès dépend de la disponibilité des informations requises par chaque indicateur, leur absence pouvant être un obstacle dans certains territoires.

Le Multilevel Governance Monitoring Process (MLGMP), processus de suivi de la gouvernance multi-niveaux, a vu le jour dans des mécanismes d’élaboration de scénarios destinés à évaluer les émissions de carbone dans huit paysages situés dans quatre pays. Le prototype a été conçu dans la région de Madre de Dios en Amazonie péruvienne, où l’aménagement du territoire et sa gouvernance sont compliqués par des conflits sociaux dus au fait que des exploitants forestiers, des sociétés minières, des agriculteurs, des professionnels du tourisme, et d’autres, revendiquent les mêmes territoires.

Le processus a permis de réunir ces acteurs pour élaborer une vision partagée de l’avenir et de définir les objectifs à atteindre. Dans la région de Madre de Dios, les représentants de sept organismes publics ont pris part à des ateliers pour cerner les stratégies et indicateurs potentiels du suivi, mais ce processus s’est trouvé freiné par une absence d’engagement de certains hauts responsables du gouvernement régional.

Au Mexique, un processus semblable a impliqué des organismes publics nationaux et sous-nationaux, ainsi que des associations de la société civile, des bailleurs de fonds, des représentants des communautés et des chercheurs. Lors d’ateliers dans le Yucatán et le Chiapas, les participants ont identifié les enjeux d’une bonne gouvernance pour les classer par priorités, défini des objectifs et convenu de certains indicateurs de mesure du progrès.

L’outil peut être adapté aux besoins et priorités au niveau local, mais les participants ont déclaré que les ateliers d’une journée ne suffisaient pas pour peaufiner les détails, et notamment pour déterminer les modalités de mise en œuvre du suivi et ses responsables. Les ateliers ont aussi révélé une participation moins nombreuse des femmes, point auquel il conviendra de remédier au cours du suivi, poursuivent les chercheurs.

Un troisième outil, le Participatory Governance Monitoring Process (PGMP), qui est un processus de suivi de la gouvernance participative, a été conçu afin de mieux impliquer les populations locales dans la gouvernance forestière et de renforcer la participation des femmes aux prises de décisions dans leurs communautés. Il a été développé dans le cadre d’un projet de recherche dans des communautés et territoires autochtones au Nicaragua dans la région autonome du Nord de la côte de la mer des Caraïbes.

Les participants ont décidé ensemble de ce qui constituait une ‘bonne gouvernance’ – avec pour caractéristiques une communauté plus forte, de bons dirigeants, plus de participation des femmes et une bonne gestion forestière – et ont convenu de questions fermées (oui-non) permettant de déterminer si les exigences étaient respectées. Ces questions faisaient office d’indicateurs, même si le terme d’indicateur n’a pas été utilisé pour éviter tout jargon technique.

« Le résultat était un outil permettant d’organiser la participation des communautés locales à la planification et au suivi, car il peut servir à déterminer le degré de participation locale, surtout celle des femmes », indique J. P. Sarmiento.

Ces trois outils ont différentes finalités, et le meilleur dans un cas particulier dépend de la situation locale et des objectifs spécifiques du suivi, font remarquer J. P. Sarmiento et A. Larson.

Après les engagements internationaux, la mise en œuvre au niveau local

En 2015 lors du sommet de Paris sur le climat, les pays se sont engagés à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre. Ces engagements, appelés contributions déterminées au niveau national (CDN), serviront à mesurer leur progrès par rapport à leurs objectifs.

« Dans les pays dont les CDN comportent une réduction des émissions en ralentissant la déforestation et la dégradation forestière, les gouvernements sous-nationaux doivent jouer un rôle essentiel », affirme J. P. Sarmiento.

Néanmoins, les pays qui se sont engagés sur le chemin de la REDD+ ne soulignent pas toujours l’importance de la gouvernance sous-nationale dans leurs CDN. Sur les 60 pays qui disposent de programmes ou de stratégies REDD+, seuls 39 mentionnent les gouvernements sous-nationaux dans leurs CDN. Parmi ceux-ci, 21 définissent un rôle précis pour ces gouvernements, mais il s’agit d’un rôle décisionnel dans 7 pays seulement, selon une étude du CIFOR.

« Cela pourrait être une occasion ratée », déplore A. Larson.

« Les négociateurs sur le climat saluent l’Accord de Paris parce qu’il est guidé par une approche ascendante, mais ce qu’ils considèrent être la base est généralement le niveau national », expose J. P. Sarmiento. « La mise en œuvre ne fonctionnera pas si l’on ne porte pas attention à la gouvernance sous-nationale ».

Les travaux de recherche comme les études du CIFOR révèlent à la fois la difficulté qu’il y a à réunir des parties prenantes de différents secteurs et de différents niveaux de gouvernement et les opportunités offertes par les démarches participatives qui permettent aux communautés locales de décider avec les gouvernements sous-nationaux, dans l’optique d’assurer des solutions équitables pour ceux qui vivent dans les forêts.

« La gouvernance n’est jamais sans lien avec le niveau local », conclut J. P. Sarmiento. « C’est la raison pour laquelle le suivi de la gouvernance doit être éclairé par les pratiques de la population locale et son opinion de ce que veut dire  bien gouverner ».