Analyse

Le chemin vers le changement transformationnel n’est pas toujours rectiligne

Un nouvel ouvrage analyse les 10 années d’expérimentation de la REDD+
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    Au cours de ses 10 premières années d’existence, la REDD+ a soulevé beaucoup d’enthousiasme et d’espoir vis-à-vis d’une transition sur l’ensemble de la planète grâce à laquelle on délaisserait les pratiques préjudiciables aux forêts tropicales pour adopter des mesures d’atténuation climatique sur le long terme. Malgré des défis inattendus et un fonds de financement qui manquait de profondeur pour déclencher une mobilisation mondiale, la REDD+ commence à porter ses fruits, même si c’est plus lent que ce qu’on espérait.

    Tout juste lancé à la Conférence des Parties (COP) de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) à Katowice en Pologne, un nouvel ouvrage, Transforming REDD+: Lessons and new directions, fait le bilan des actions entreprises jusqu’ici pour réduire les émissions issues de la déforestation et de la dégradation des forêts et pour renforcer les stocks de carbone forestier (REDD+) à plusieurs échelles.

    C’est en 2007 lors de la COP de la CCNUCC à Bali en Indonésie que la REDD+ a fait son apparition sur la scène internationale, présentée comme le moyen permettant d’aller vers une économie neutre en carbone, et ceci rapidement, facilement et pour un coût raisonnable.

    “La REDD+ promettait d’offrir des mesures incitatives simples aux pays en développement dotés de vastes forêts afin de promouvoir l’atténuation du changement climatique dans le secteur forestier et celui de l’utilisation des terres, mais cela ne s’est pas déroulé comme prévu”, déclare Arild Angelsen, professeur à l’Université des Sciences de la vie en Norvège et associé senior au Centre de recherche forestière internationale (CIFOR). “Cependant, nous pouvons dégager de nombreux enseignements de son déroulement jusqu’ici.”

    Pourquoi la REDD+ ne s’est-elle pas passée comme prévu ? L’absence de financement en est la principale raison, et en particulier le fait que le paiement basé sur les résultats – c’est-à-dire la récompense accordée aux pays en développement en échange de la conservation et/ou du renforcement des stocks de carbone forestier – n’a pas été le moteur qu’il devait être. La REDD+ devait devenir partie intégrante d’un marché international du carbone, mais ce marché ne s’est jamais concrétisé. Au lieu de cela, la majorité des financements provient d’un très petit nombre de pays sous forme d’aide au développement, et certains pays en développement assument une grande partie des coûts du démarrage de la REDD+.

    “L’idée qu’on se fait de la REDD+ est loin d’être la même partout, et c’est parfois contradictoire », affirme Christopher Martius, coordinateur de l’Étude comparative mondiale sur la REDD+ (GCS REDD+) et coéditeur de l’ouvrage. « Pour que ce soit moins confus, il faudrait faire la distinction entre la REDD+ en tant que résultat (réductions d’émissions) et en tant que cadre de travail (les activités) permettant de réaliser ce résultat.”

    DES FONCTIONS VITALES

    De nombreux observateurs demandent maintenant si la REDD+ a atteint son objectif qui était de réduire la déforestation et la dégradation forestière ou si elle a amélioré les conditions de vie et la gouvernance forestière localement.

    Pour répondre à ces questions, les auteurs ont entrepris une analyse en s’appuyant sur 10 ans de recherche et sur presque 500 publications scientifiques issues de l’Étude comparative mondiale sur la REDD+, et en puisant aussi dans l’ensemble de la littérature, dans des travaux de leurs partenaires, et dans les débats sur les politiques qui ont eu lieu à divers niveaux, local, sous-national, national, et international.

    Avec plus de 350 projets et programmes REDD+ en cours, il y a suffisamment de données, même si elles sont loin d’être parfaites, pour tirer les premières conclusions des impacts produits localement par les initiatives REDD+ sur les forêts et les communautés.

    “En résumé, les résultats sont limités et mitigés”, fait savoir Amy Duchelle, coéditrice et scientifique senior au CIFOR qui dirige les travaux de recherche sur les initiatives sous-nationales dans le cadre de l’Étude comparative mondiale sur la REDD+. “Les conclusions des quelques études sur les résultats obtenus dans le domaine du carbone forestier et de l’utilisation des terres sont modérément encourageantes. Les impacts de la REDD+ sur la qualité de vie sont mitigés, mais ils sont plus susceptibles d’être positifs en cas de mesures incitatives. Et si l’on constate quelque progrès en termes de régime foncier et de droits des populations autochtones et des communautés locales, il faudrait que les actions locales soient davantage soutenues par les politiques publiques nationales pour avoir plus d’efficacité.”

    Les politiques nationales et sous-nationales de conservation des forêts ont eu des effets positifs sur les forêts, mais aucun instrument politique ne se dégage comme ‘la solution miracle’. Pour transformer la REDD+, des conditions favorables, comme un engagement de la part des hommes politiques, une adhésion au niveau national, une prise de décisions inclusive et un financement disponible basé sur les résultats, doivent être en place et maintenues.

    Le rôle des forêts dans l’atténuation du changement climatique est bien reconnu dans de nombreuses contributions déterminées au niveau national, qui sont inscrites dans l’Accord de Paris de 2015, et dans des initiatives nationales de développement durable comme les stratégies de croissance verte. Cependant, comme l’indique Pham Thu Thuy, co-redactrice, scientifique au CIFOR et directrice au Vietnam, ces initiatives vertes et ces politiques ne permettront pas d’atteindre les buts espérés si elles ne s’accompagnent pas de mesures précises et efficaces pour s’attaquer aux moteurs de la déforestation et de la dégradation.

     

    ET APRÈS ?

    Les auteurs montrent que la REDD+, qui était envisagée comme outil de changement transformationnel, s’est elle-même transformée. Ils font remarquer que, si la REDD+ a évolué en une palette d’interventions, et si les parties prenantes ne s’entendent pas toutes sur le tournant qu’elle devrait prendre, elles s’accordent toutes en revanche sur le fait que ses objectifs fondamentaux ne doivent être ni fortement révisés ni dilués.

    “Le monde ne peut sans doute pas parvenir à l’objectif de 1,5° C ou même de 2° C sans réduire considérablement les émissions liées à la déforestation et à la dégradation forestière et accroître les stocks de carbone forestier”, écrivent les auteurs.

    Afin que la REDD+ soit une ‘cure’ efficace pour la ‘maladie’ de la déforestation et la dégradation forestière, elle devra s’adapter davantage : à une nouvelle architecture mondiale de la lutte contre le changement climatique, à la mutation rapide des politiques au niveau international, à des attentes différentes de la part des bailleurs de fonds, aux pays REDD+, au secteur privé et aux communautés locales.

    “La REDD+ a besoin d’une vraie théorie du changement, d’une feuille de route vers une économie neutre en carbone grâce à une transformation des pratiques habituelles”, insiste C. Martius.

    Les auteurs exposent des pistes essentielles pour parvenir à une REDD+ effective, efficiente et équitable, notamment en mettant en avant les effets secondaires positifs de ce mécanisme, et pour arriver plus vite à une amélioration de la situation grâce à l’expérimentation et des démarches audacieuses.

    Le paiement basé sur les résultats continuera à jouer un grand rôle, mais les réformes des politiques nationales et sous-nationales doivent faire plus pour cibler des enjeux tels que l’aménagement du territoire, le régime foncier et l’agriculture et pour s’atteler aux aspects spécifiques, nationaux et régionaux, de divers moteurs et de divers problèmes. Et si la finance internationale peut donner un coup de pouce dans la bonne direction, il revient au final aux pays de fixer des mesures économiques incitatives destinées aux acteurs publics et privés pour qu’ils alignent leurs activités sur des stratégies de développement vert.

    “Certaines réformes peuvent être gagnantes-gagnantes pour l’économie et l’environnement, comme l’arrêt des subventions aux cultures qui forcent au déboisement et l’ajout de critères sur les forêts dans les transferts fiscaux des gouvernements centraux aux gouvernements locaux, comme l’Inde l’a fait”, explique A. Angelsen.

    Après s’être penchés sur la gouvernance et la coordination à plusieurs niveaux, les auteurs concluent également que certains problèmes ne se résoudront pas simplement par une meilleure coordination.

    “En réalité, ceux qui déboisent ont souvent mieux coordonné leurs actions que ceux qui soutiennent la REDD+ ou des initiatives similaires », signale Anne Larson, l’une des principales scientifiques du CIFOR qui dirige les recherches sur la gouvernance à plusieurs niveaux dans le cadre de l’Étude comparative mondiale sur la REDD+. “Pour bousculer les comportements habituels et tendre vers les objectifs d’efficacité et d’équité, nous devons mieux comprendre la dynamique à l’œuvre entre des acteurs dans un contexte donné”.

    DE L’AUDACE, DU COURAGE

    Le Brésil, le Costa Rica, l’Éthiopie, l’Inde et la Corée du Sud ont tous lancé d’audacieuses initiatives de conservation et de restauration de leurs forêts, et les auteurs plaident pour que d’autres pays fassent de même. Des initiatives à l’échelle d’un pays dotées d’un descriptif mettant les forêts au premier plan peuvent susciter l’adhésion politique et intellectuelle nécessaire pour assurer la coordination entre les ministères et produire un impact à long terme.

    “Le changement doit venir à la fois de la base et des plus hautes sphères”, ajoute Amy Duchelle. “Les programmes juridictionnels de REDD+ et le développement à faibles émissions au niveau sous-national sont aussi prometteurs pour la protection des forêts tropicales, préserver les droits et les moyens de subsistance de la population locale”.

    Les auteurs appellent aussi les pays au courage et à évaluer les impacts. Des données et des informations précises sont critiques à toutes les étapes de la REDD+, de la planification et de la conception des politiques à la mise en œuvre et à l’évaluation. Mais les évaluations indépendantes peuvent s’avérer risquées, car l’évaluation d’impacts décevants à court terme lors d’une phase d’apprentissage pourrait mettre en péril de futurs financements. Pour cette raison et d’autres, il y a une absence persistante de données sur les conséquences de divers facteurs du changement d’utilisation des terres sur les émissions forestières.

    “La réalité est que des agents puissants de la déforestation et de la dégradation forestière peuvent influer sur les modalités de production des informations concernant les facteurs en jeu, et sur leur visibilité “, précise Veronique De Sy, coéditrice et chercheuse post-doctorante à l’Université et centre de recherche de Wageningen aux Pays-Bas. “Pour contrer cela, les systèmes nationaux de surveillance des forêts doivent tenir compte de la participation, de la transparence, de la responsabilisation et de la coordination.”

    Enfin, les auteurs passent en revue quatre stratégies nouvelles qui, en les peaufinant un peu, pourraient permettre d’atteindre l’objectif de réduction des émissions provenant du secteur forestier et de celui de l’utilisation des terres : engagements du secteur privé, notamment en faveur de la zéro déforestation, agriculture intelligente face au climat, approches juridictionnelles du développement rural à faibles émissions et restauration des paysages forestiers. Un chapitre complet de l’ouvrage est consacré à ces stratégies, en examinant pour chacune les preuves d’impact et en dégageant des enseignements pour une approche complémentaire et plus rationnelle.

    “Notre principal but en tant qu’éditeurs, note A. Angelsen, est de fournir une analyse critique de la mise en œuvre de la REDD+ jusqu’ici, étayée par des données scientifiques, sans perdre de vue le besoin urgent de réduire les émissions forestières pour prévenir des catastrophes à cause du changement climatique.”

    “En s’attachant à présenter positivement l’apport des forêts au développement économique et aux objectifs climatiques, on peut s’assurer d’un soutien ferme et résolu et impulser une nouvelle dynamique”, conclut-il.

    Cette recherche fait partie du Programme de recherche du CGIAR sur les forêts, les arbres et l'agroforesterie, qui est soutenu par les Donateurs Fonds CGIAR.
    Cette recherche a été possible grâce à l'aide financière du fond the Norwegian Agency for Development Cooperation (Norad), the International Climate Initiative (IKI) of the German Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety (BMU), and FTA