Para frenar la deforestación es necesario realizar esfuerzos de intensificación, como parte de una transición más amplia a usos más sostenibles de la tierra e inversiones y modelos de negocios inclusivos. Kate Evans/CIFOR

En medio de los esfuerzos dirigidos a lograr la “deforestación cero”, es importante recordar que detener la deforestación no se refiere solo a los bosques, y no siempre es bueno para la población local, dependiendo de cómo se lleva a cabo. Por lo tanto, los compromisos también deben implicar la búsqueda de mecanismos de inversión y modelos de producción que funcionen para todos los interesados, públicos o privados, grandes o pequeños, y deben brindar apoyo a los pequeños productores cuya subsistencia depende de los productos agropecuarios.

Hemos entrado en una era en la que los gobiernos y las empresas avanzan en una dirección similar: los gobiernos están aplicando políticas y normas destinadas a reducir la deforestación de forma activa, mientras que el sector privado está asumiendo cada vez más compromisos voluntarios con las cadenas de suministro libres de deforestación. Al mismo tiempo, somos testigos del rápido desarrollo de tecnologías y herramientas para el seguimiento de los impactos a escala.

Es fundamental, en este contexto, no implementar normas progresivas encaminadas a detener la deforestación, sino también supervisar los esfuerzos de las empresas para cumplir los compromisos que asumieron por cuenta propia.

Sin embargo, cualquier solución que surja debe ser aceptable para la sociedad en general, tanto dentro como fuera de las zonas de bosques. Para que perduren los esfuerzos destinados a reorientarnos hacia una mayor sostenibilidad en los usos de la tierra, los negocios y las inversiones, es clave alcanzar el equilibrio correcto entre todos estos factores.

Para que una solución sea duradera, debe tener ciertas características: debe tener sentido para todos los interesados desde el punto de vista económico, debe apoyar la distribución equitativa de los costos y beneficios relacionados con los nuevos entornos políticos y las restricciones de mercado y debe empoderar a los actores locales para utilizar los recursos naturales de maneras más sostenibles.

ASUMIR LAS VENTAJAS Y DESVENTAJAS

La Amazonia brasilera e Indonesia, al ser las regiones con dos de los bosques tropicales más grandes que quedan en el mundo, atraen considerable atención cuando se trata de  pérdida de bosques y de los impactos ambientales asociados. Al ser economías emergentes, enfrentan el gran desafío de equilibrar objetivos sociales, económicos y ambientales. Deben encontrar formas eficaces de reducir la deforestación sin reducir también sus ingresos nacionales procedentes de los sectores vinculados con la tierra y sin debilitar las opciones económicas de las que dependen los medios de vida de muchas personas y que sustentan el desarrollo rural.

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Para muchos responsables de las decisiones gubernamentales y comerciales de Brasil e Indonesia, como de otros países, las ventajas y desventajas (o trade-offs) relacionadas con los compromisos de “deforestación cero” todavía no son del todo claras. Los gobiernos tienen como objetivo la deforestación ilegal cero mientras que las empresas buscan la deforestación (neta) cero. Sin embargo, estos objetivos pueden dificultar el logro de los objetivos sociales y económicos si no existen las condiciones adecuadas para realizar la transición hacia una agricultura más intensiva y ecoeficiente.

Algunos de los esfuerzos para frenar la deforestación ya tuvieron efectos de fuga, que dieron como resultado cambios indirectos en el uso de la tierra en otras regiones, o amenazaron con excluir a los pequeños productores. Por ejemplo, los intentos de poner un alto a la deforestación en la Amazonia provocaron una mayor pérdida de cobertura forestal en otros ecosistemas, mientras que las nuevas normas ambientales y de calidad en el sector del aceite de palma en Indonesia podrían llevar a la exclusión de los pequeños productores, según ha dicho el Gobierno de Indonesia. Asimismo, se considera que los compromisos de las empresas generan mayores asimetrías en el mercado, ya que los actores que se encuentran en la base de la cadena de valor pueden tener un mayor control del mercado y debilitar a los terratenientes de manera efectiva.

Es de suma importancia, por consiguiente, encontrar la forma correcta de coordinar los diferentes intereses públicos y privados, en las múltiples escalas. De hecho, es posible que para encontrar soluciones más efectivas y duraderas para reducir la deforestación, sea necesario establecer sólidas sinergias entre los marcos jurídicos y normativos, y los compromisos privados para gobernar las cadenas de valor.

PRODUCIR Y PROTEGER

Cada vez más, los organismos de investigación, las ONG ambientales y las empresas de bienes de consumo están favoreciendo enfoques territoriales y jurisdiccionales específicos basados en los conceptos de “producir y proteger”. Si bien la idea de “producir y proteger” es bastante simple, es difícil de implementar. Por ejemplo, se podrían combinar estrategias de distribución y de ahorro de tierras para alcanzar un equilibrio entre el desarrollo agropecuario y la conservación de la biodiversidad de manera tal que se tomen en consideración las ventajas y desventajas, así como las restricciones socioeconómicas locales. La adopción de un enfoque de paisajes podría ofrecer un camino a seguir.

Brasil, por ejemplo, ha avanzado mucho en la adaptación de la normativa ambiental en función de su código forestal, como también otros acuerdos clave con la industria y los propietarios de las tierras para apoyar el cumplimiento de la legislación, que se unieron para reducir la deforestación en la Amazonia. Sin embargo, la deforestación en el país sigue siendo impulsada por los pequeños productores, que a menudo carecen de las condiciones y los recursos adecuados para modificar sus sistemas de producción.

En Indonesia existen esfuerzos para hacer cumplir las normas nacionales de sostenibilidad (ISPO), así como un mayor interés en reducir la presión sobre las turberas, e incluso de obligar a las empresas y a los actores locales a restaurar las zonas quemadas de las turberas. Esto está sucediendo en el contexto de una rápida expansión de los productores independientes de aceite de palma que adoptan sistemas de bajo rendimiento y dependen de complejas redes de intermediación. Aún es necesario realizar mayores esfuerzos con el fin de modernizar los sistemas de producción existentes y de apoyar la adopción de modelos de negocios más sostenibles e inclusivos para los pequeños productores.

EL ENCUENTRO ENTRE EL SECTOR PÚBLICO Y EL PRIVADO 

Las tasas anuales de deforestación en la Amazonia brasileña cayeron un 77 por ciento entre 2004 y 2011, pero se han estabilizado en los últimos años en alrededor de 5.000 km². Esta desaceleración puede atribuirse a varias iniciativas que involucran esfuerzos públicos y privados complementarios.

En primer lugar, una “moratoria de la soya” impulsada por el sector privado y la sociedad civil, firmada finalmente en 2006, influyó en reducir la expansión de la soya en tierras forestales y en restringirla a las tierras ya convertidas, principalmente a los pastizales.

Luego, en 2005, se pusieron en marcha varios planes de gobierno con el fin de reducir la deforestación, entre ellos, un gran incentivo para que los productores se comprometieran de forma voluntaria a proteger o restablecer sus Áreas de Preservación Permanente (APP) y Reservas Legales (RL).

El organismo público ambiental desarrolló sus “Términos de Adhesión y Compromiso” (TAC), en los que se exigía a los terratenientes que habían suscrito los TAC que se inscribieran en el Catastro Ambiental Rural (CAR). El registro los hacía inmune a las sanciones por dañar los bosques o la vegetación natural, siempre mantuvieras compromisos para  la restauración de las APP y las RL afectadas.

Otros dos eventos importantes llevaron a los dueños de las tierras a llegar a un acuerdo sobre los TAC. El primero fue la decisión que tomaron tres grandes supermercados del sur de Brasil en 2009 respecto a suspender contratos con proveedores que hayan  participado de la deforestación de la Amazonia. La industria de la carne comenzó a comprar solo a quienes tenían un CAR. El segundo fue el denominado “acuerdo ganadero”. Desde 2010, la Fiscalía apoyó este programa de la industria cárnica a fin de certificar la “carne legal” comprada a los ganaderos con TAC firmados. Este último mide los esfuerzos de dicha industria para rastrear su abastecimiento, con el objetivo de cumplir con las leyes ambientales. Esto ha ayudado a reducir la deforestación de los productores agropecuarios medianos y grandes, pero aún persiste entre los pequeños productores de las zonas fronterizas.

En la actualidad, según los datos procesados por la Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria (EMBRAPA), aproximadamente el 60 por ciento de las tierras deforestadas en la Amazonia brasileña son pastizales que sustentan una producción de ganado vacuno relativamente amplia. Los pequeños productores crían aproximadamente el 20 por ciento del ganado con sistemas más diversificados que dependen de una combinación de agricultura de subsistencia y agricultura comercial. Sin embargo, todavía se enfrentan retos para garantizar la legalidad de carne de parcelas, que dan por resultado la fuga y el lavado asociado a la existencia de cadenas de suministro complejas.

INTENSIFICAR LA GANADERÍA

Han surgido preocupaciones respecto a los insuficientes avances en la intensificación de la ganadería. La intensificación suele limitarse a unos pocos ganaderos que cuentan con buen capital y actúan a gran escala. Una cantidad mayor de ganaderos medianos y algunos pequeños productores que dependen de la ganadería, luchan por mejorar sus sistemas de producción. Y su situación se agrava dadas sus limitaciones para acceder a financiamiento.

Se necesitan inversiones para producir más carne y de mejor calidad por unidad de tierra. Hay un mercado de tierras en la Amazonia, y se han recibido muchas inversiones desde fuera de la región destinadas a apoyar la expansión de la carne y la soya. No obstante, dichas inversiones, que podrían contribuir a una mayor intensificación del uso de la tierra en la Amazonia, se ven restringidas porque la tenencia de la tierra es confusa y porque plantean riesgos ambientales.

Existen varios proyectos y programas de gobierno que apoyan la intensificación ganadera. Por ejemplo, la Mesa Redonda de Carne Sostenible (GTPS) de Brasil definió 12 iniciativas que brindan apoyo a los modelos que hacen posible la producción de carne sostenible en Brasil.

Sin embargo, dos importantes factores siguen obstaculizando el avance.

En primer lugar, las tecnologías recomendadas para apoyar la intensificación de la producción ganadera que figuran en las buenas prácticas de manejo para la producción bovina tienden a depender de un gran uso de insumos químicos. Esto hace que su adopción sea más cara y, por lo tanto, que su uso se limite a una pequeña cantidad de ganaderos a gran escala.

En segundo lugar, no son necesariamente las tierras de pastizal más convenientes las que se utilizan para la siembra de cultivos, puesto que la ampliación de la frontera se produjo de forma desorganizada. Además, aunque la moratoria de la soya, en realidad estimuló la expansión su expansión a zonas de pastizales, también hizo que el cultivo ocupara los pastizales más productivos en las tierras más adecuadas y con mejor acceso a la infraestructura. Sin embargo, aunque existen grandes superficies de pastizales degradados, su restauración tiene poco sentido desde el punto de vista económico.

Algo curioso es que la Amazonia brasileña tiene un gran potencial para la producción sostenible de carne debido a su abundancia de recursos, como sus suelos profundos, su abundante energía solar y sus altas precipitaciones. Incluso en la estación seca (que se ve agravada por la deforestación), estos factores podrían permitir que la producción de la Amazonia alcance niveles de eficiencia significativamente más altos, superiores a otras regiones, por la misma unidad de tierra, con un manejo adecuado.

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Hay alternativas a un sistema de producción de altos insumos, que se basan en la introducción de leguminosas, árboles o arbustos a fin de mejorar la producción de forraje durante la estación seca. En particular, cabe destacar los sistemas de producción integrada de cultivos, ganado y árboles, que podrían atender las necesidades y capacidades de los productores medianos y pequeños. No obstante, aún no existen los incentivos y recursos financieros para que dichos productores adopten estos sistemas.

Han surgido otras iniciativas, como el otorgamiento de créditos para apoyar la agricultura baja en carbono en el marco del programa ABC, pero esta iniciativa prometedora ha enfrentado desafíos en su ampliación debido a la falta de títulos formales de propiedad y la competencia de crédito de riesgo más bajo.

EL CAMINO POR DELANTE

Del otro lado del mundo, el Gobierno indonesio también está luchando por armonizar y aplicar las políticas vigentes de tenencia y uso de la tierra en diferentes niveles de gobierno, incluso las políticas dirigidas a evitar el uso del fuego para el desmonte de los terrenos para las plantaciones de palma aceitera y a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero de las turberas.

Los principales grupos empresariales han adoptado políticas “sin deforestación, sin turba, sin explotación”, que se aplican a sus empresas matrices y a sus terceros proveedores.

Pero las políticas corporativas enfrentan la oposición del Gobierno, preocupado porque las políticas “sin deforestación” demasiado generales limitarán el acceso al mercado de los pequeños productores, y contradicen la autoridad y las normas nacionales. Además, las empresas enfrentan desafíos en la implementación de sistemas de rastreabilidad en los que participan pequeños propietarios independientes.

Brasil e Indonesia enfrentan desafíos sociales y de sostenibilidad similares, pero sus trayectorias de desarrollo y sus configuraciones institucionales y económicas difieren notablemente.

La experiencia de Brasil puede brindarle a Indonesia lecciones útiles sobre las maneras de promover acuerdos institucionales que podrían ser eficaces para frenar la deforestación. En este sentido, es importante reflexionar no solo sobre los cambios institucionales clave que han contribuido a evitar la deforestación en Brasil, sino también sobre los que surgieron como resultado.

Algunas lecciones importantes de los acuerdos institucionales eficaces indican que es importante:

• Contar con marcos jurídicos claros con poco margen para la ambigüedad que puedan aplicarse de forma sistemática.
• Desarrollar un sistema transparente de monitoreo que sea aceptado por la sociedad en general.
• Adoptar un enfoque paso a paso, sobre todo con respecto a la regularización de la tierra y a los compromisos de restaurar los bosques.
• Utilizar instrumentos de política económica, principalmente transferencias fiscales y crédito, para hacer cumplir las normas ambientales.
• Restringir aún más las políticas de restricción de usos de la tierra y, al mismo tiempo, crear incentivos para las buenas prácticas.
• Apoyar los acuerdos entre diferentes actores claves, como los minoristas, la industria y el Estado.

PREGUNTAS PENDIENTES

Frenar la deforestación es importante, pero no debe ser el objetivo principal. Es necesario realizar, en paralelo, esfuerzos de intensificación, como parte de una transición más amplia usos a más sostenibles de la tierra e inversiones y modelos de negocios inclusivos.

Aún quedan algunas preguntas clave para el futuro:

• ¿Qué incentivos positivos son necesarios para apoyar a los pequeños productores en el contexto de la desaceleración de la deforestación en Brasil?
• ¿Qué sinergias y tensiones existen entre el sector público y privado en Brasil para facilitar la transición a sistemas de producción y usos de la tierra más sostenibles?
• ¿Cuáles son las iniciativas que implementa la industria para promover que las cadenas de suministro sean más sostenibles? ¿Existen sistemas factibles para recompensar el buen desempeño de los proveedores?
• ¿Es posible integrar enfoques de manejo del paisaje y gobernanza en las cadenas de suministro? ¿Qué perspectivas innovadoras han progresado en la Amazonia brasileña?
• ¿Cómo podemos desarrollar respuestas políticas más eficaces en Indonesia que pongan freno a los impactos de deforestación y, al mismo tiempo, apoyen modelos de negocios más inclusivos?

Para conocer más sobre este tema, por favor póngase en contacto con Pablo Pacheco en p.pacheco@cgiar.org

Este estudio fue apoyado por el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido, USAID y el programa de investigación del CGIAR en Cambio Climático, Agricultura y Seguridad Alimentaria (CCAFS)