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L’idée que l’on peut posséder du carbone ou avoir des « droits sur le carbone » est difficile à saisir. La valeur directe du carbone n’est pas claire, contrairement à une ressource comme l’eau. Vous ne pouvez ni le boire ni le manger. Vous ne pouvez pas le vendre sur un marché en tant comme une marchandise palpable.

Néanmoins, le carbone séquestré de l’atmosphère par les plantes et stocké dans la biomasse représente une valeur car il fournit à l’humanité au moins un service clé : il atténue le changement climatique néfaste.

En d’autres termes, l’humanité devrait être prête à payer pour le service d’atténuation du changement climatique fourni par le carbone stocké dans les arbres et dans autres biomasses.

Si la communauté internationale décide qu’elle est effectivement prête à payer pour ce service par le biais de taxes carbone, de marchés obligatoires de plafonnement et d’échange de carbone ou d’autres mécanismes, à qui cet argent serait-il dû et dans quelles circonstances ?

C’est toute la question des droits sur le carbone.

VOTRE TERRE, VOTRE CARBONE ?

Avant même que les marchés internationaux du carbone aient été considérés comme des mécanismes pour soutenir la conservation des forêts, il y a eu des précédents concernant la façon d’aborder les droits sur les ressources liées aux terres.

Dans les tropiques, les forêts sont souvent détenues par les gouvernements. Plutôt que de permettre simplement aux entreprises privées de bois, aux communautés autochtones et aux autres utilisateurs potentiels des terres de posséder les forêts, les gouvernements favorisent des systèmes de concession par lesquels ils attribuent seulement des droits spécifiques d’utilisation et de gestion.

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Au même titre que la possession intégrale des terres forestières n’a pas été obligatoire pour les entreprises afin qu’elles obtiennent les droits de récolte et de vente du bois dans le passé, il n’est pas nécessaire de posséder la terre pour posséder les droits sur le carbone.

Dans un sens, le fait que les droits sur le carbone ne soient pas liés aux droits fonciers est libérateur : les gouvernements peuvent penser de façon créative sur qui devrait bénéficier des régimes, tels que les Paiements pour services écosystémiques (PSE) ou la REDD+, tout en élaborant leurs politiques en conséquence.

Par contre, le sujet pose des questions puisqu’on peut imaginer d’innombrables façons d’attribuer les droits sur le carbone.

Les gouvernements pourraient détenir eux-mêmes les droits sur le carbone et distribuer les fonds provenant de la vente des crédits de carbone de la manière qu’ils estiment la plus appropriée. Les concessionnaires pourraient obtenir les droits.

Les droits pourraient être affectés aux peuples autochtones ayant des titres collectifs. Ou les titres de propriété privée pourraient être utilisés comme critère principal pour l’attribution des droits sur le carbone. Ces stratégies ne sont pas mutuellement exclusives et des approches mixtes sont envisageables.

QU’EST-CE QUI SE PASSE DÉJÀ ?

Dans notre étude récente nous avons examiné ce qui se passe au Brésil, au Cameroun, en Indonésie, au Pérou et au Vietnam. Vu qu’aucun de ces pays n’a entièrement résolu la question des droits sur le carbone, les débats sont toujours en cours.

Parmi ces pays, seul le Pérou et l’Indonésie font des tentatives explicites pour définir les droits sur le carbone dans leurs législations nationales. Dans les autres pays, le carbone est lié implicitement à d’autres droits concernant entre autre les ressources naturelles, y compris les ressources forestières et les services environnementaux. 

Dans la plupart des cas, il existe plusieurs lois potentiellement pertinentes pour les droits sur le carbone et ceci donne lieu aux débats actuels.

Ces débats peuvent être d’ordre technique et légal.

Au Brésil, par exemple, la loi sur la gestion des forêts publiques suggère fortement que l’État est le propriétaire du carbone stocké ou séquestré dans les forêts, même si une entreprise y possède une concession.

Toutefois, les communautés autochtones font exception puisqu’elles bénéficient de garanties constitutionnelles concernant tous les droits liés aux terres tels que le carbone. Un débat cherche à déterminer si les communautés autochtones devraient négocier la vente de crédits de carbone de manière autonome ou pas.

Au Pérou, plusieurs lois coexistent. Une loi récente de PSE affirme que non seulement les propriétaires fonciers mais également les concessionnaires et même les ONG qui gèrent les terres sont en droit de bénéficier du carbone en tant qu’un service écosystémique. Parallèlement, le gouvernement détient les droits sur le carbone stocké dans les zones protégées.

Des questions se posent lorsqu’une ONG a un projet de REDD+ au sein d’une zone protégée. Il semble que l’attribution des droits sur le carbone dans ce cas exigera des négociations entre l’ONG, le gouvernement et éventuellement les communautés locales.

L’Indonésie dispose d’une législation qui traite explicitement des droits sur le carbone dans le cadre de la REDD+, mais un débat persiste sur la façon dont le gouvernement va allouer les fonds. Ces questions centrales sur la propriété des droits sur le carbone restent en suspens.

La loi vietnamienne insiste sur les paiements pour services environnementaux forestiers, tels que la protection des bassins versants, sans mentionner explicitement le carbone.

LES DROITS SUR LE CARBONE SONT-ILS VRAIMENT NÉCESSAIRES ?

Dans la mesure où la REDD+ et d’autres initiatives sont censées fonctionner en compensant les acteurs pour la séquestration et le stockage du carbone en soi, la définition et l’attribution des droits sur le carbone sont essentielles.

Les défis relatifs à la clarification des droits sur le carbone auxquels les pays, que nous avons analysés dans l’étude, sont confrontés montrent la complexité juridique de ces questions.

Fait important, les préoccupations fondamentales concernant la justice et l’équité demeurent : la façon dont nous définissons les droits sur le carbone reflète qui, selon notre avis, devrait bénéficier de la REDD+.

Les bénéfices des paiements de la REDD+ devraient-ils revenir à des personnes détenant des propriétés privées dans les zones forestières ?

Est-il essentiel de donner les fonds directement aux communautés autochtones ? Ou est-ce que les recettes de la REDD+ devraient aller directement aux gouvernements pour soutenir les biens et les services publics ?

Ce sont là des questions qui vont au-delà de la portée de la science et qui exigent que les décideurs réflechissent soigneusement à leurs valeurs et à celles des citoyens.

Comprendre la complexité des droits sur le carbone au sein de la législation représente juste un point de départ pour poser ces questions fondamentales.

Ashwin Ravikumar est scientifique au CIFOR. Pour plus d’informations concernant le travail du CIFOR sur le carbone veuillez contacter : a.ravikumar@cgiar.org. 

L’étude décrite dans cet article a été soutenue par des financements de la Commission européenne et de l’Agence norvégienne de coopération pour le développement (NORAD).