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Este es el tercero de una serie de siete blogs que destacan la investigación sobre foros multiactor en un especial de la revista científica International Forestry Review.

Tras décadas de retrasos en la creación de cinco reservas indígenas en la región amazónica de Loreto –el territorio más extenso del Perú–, organizaciones indígenas de base y organizaciones gubernamentales y no gubernamentales organizaron en 2018 un foro multiactor (FMA) para destrabar el avance de sus propuestas.

Estas reservas estaban destinadas a proteger a los pueblos indígenas de Loreto que viven en aislamiento y cuyos territorios están amenazados por los impactos medioambientales de la extracción de petróleo, la deforestación y la construcción de carreteras.

Debido a que este FMA –denominado Mesa PIACI (Pueblos Indígenas en Aislamiento y Contacto Inicial)– se enfrentaba a uno de los problemas más complejos en cuanto a la agenda medioambiental y de derechos humanos, Daniel Rodríguez y Juan Pablo Sarmiento Barletti, investigadores del Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR), procuraron determinar si este foro mediaba eficazmente entre los derechos indígenas y las prioridades de desarrollo, en respuesta a los retos existentes. Para ello, tomaron en cuenta factores determinantes como la negociación de las dinámicas de las relaciones de poder, la diversidad de intereses entre las partes y el hecho de que los derechos de los pueblos indígenas estén reconocidos en tratados y estándares internacionales, pero tienden a ser ignorados a nivel nacional y subnacional.

Los FMA han recibido atención en los círculos de desarrollo internacional pues se consideran las plataformas preferidas para tomar acciones urgentes sobre la crisis climática. Los donantes, gobiernos y ONG suelen considerar los FMA como una opción para generar soluciones a los desafíos de la degradación de tierras y bosques. Además, sus defensores señalan que estas plataformas tienen un gran potencial para facilitar la colaboración eficaz entre grupos diferentes y lograr soluciones justas.

Sin embargo, el análisis de la Mesa PIACI realizado por Rodríguez y Sarmiento Barletti y que fue publicado recientemente en la International Forestry Review destaca una observación.

Los FMA pueden ser espacios productivos de sensibilización y coordinación en respaldo de los derechos de los pueblos vulnerables, pero su capacidad para producir resultados eficaces y concretos relacionados con temas territoriales importantes requiere que los participantes cuenten con un respeto compartido por esos derechos reconocidos, afirmaron los investigadores.

“Si no es así, los FMA pueden convertirse en espacios donde actores con mayor poder reduzcan los derechos reconocidos de los pueblos indígenas a sus territorios, culturas y autodeterminación a simples perspectivas o puntos de vista”, advirtió Sarmiento Barletti.

   Foro multiactor, Perú. Foto de Marlon del Aguila/CIFOR
   Foro multiactor del Bosque de Protección Alto Mayo. Foto de Marlon del Aguila/CIFOR

Un paso adelante

Alrededor de 185 pueblos indígenas viven en bosques remotos de las regiones de la Amazonía y el Gran Chaco en Sudamérica. Estos grupos rehúsan el contacto con la sociedad externa moderna, evitando activamente la presencia de foráneos en sus territorios. Mientras que los pueblos en contacto inicial son aquellos que han establecido recientemente relaciones e intercambios con la sociedad nacional y/o que las mantienen de manera puntual y esporadica. A ambos grupos se les suele referir colectivamente como PIACI y comparten una condición de alta vulnerabilidad, particularmente frente a contactos externos por su alta susceptibilidad inmunológica a enfermedades comunes, así como a impactos sobre los bosques y los ecosistemas de los cuales depende enteramente su subsistencia.

La presencia y actividades de actores foráneos en su ámbito territorial (ya sean madereros, mineros, misioneros, aventureros, turistas o traficantes de drogas) implica graves amenazas a la salud, seguridad y la forma de vida de los grupos PIACI. Por ello, desde mediados de los 80, se ha estado construyendo un consenso sobre el derecho al aislamiento de los PIACI. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la ONU reconocen la necesidad de medidas especiales de protección fundamentadas en el principio de “no contacto” y la intangibilidad de sus territorios. En esa línea, varios Estados de la región –incluidos Brasil y Perú (los dos países con el mayor número de PIACI)– implementan ciertas medidas de protección a los PIACI en reconocimiento de su vulnerabilidad.

El Estado peruano ha reconocido oficialmente a un número de pueblos indígenas en aislamiento, incluyendo a los Kakataibo en el área propuesta para ser la Reserva Indígena Kakataibo; a los Matsés Remo (Isconahua), Marubo y otros pueblos no identificados que viven en la Reserva Indígena Yavarí Tapiche; a los pueblos en aislamiento Matsés, Matis, Korubo o Kulina-Pano y Flecheiro (Takavina) en el área  propuesta para la Reserva Indígena Yavarí Mirim; y a los Remo (Isconahua), Matsés y Kapanawa en el área propuesta para la Reserva Indígena Sierra del Divisor Occidental. Mientras que el reconocimiento de los pueblos en aislamiento del área propuesta como Reserva Indígena Napo Tigre y Afluentes está en proceso.

Debido a que, por razones obvias, los PIACI no participan ni se representan a sí mismos en la Mesa PIACI, dos organizaciones indígenas y otras instituciones aliadas de la sociedad civil asumieron la defensa de sus derechos en este FMA, que estaba conformado por 18 organizaciones representantes del gobierno y de grupos de la sociedad civil.

“La creación de los FMA para tratar los temas que afectan a los pueblos en aislamiento puede representar en sí mismo un logro para sus defensores en la sociedad civil”, dijo Rodríguez, quien también es experto en la protección de los grupos PIACI en Perú.

“Para crear esos espacios se necesita la cooperación y algún grado de interés de parte de las autoridades nacionales y regionales, y eso implica el reconocimiento de la existencia de estos grupos y de su gran vulnerabilidad. Ambas premisas son claves para avanzar hacia su protección”, señaló.

   Vestimenta tradicional de la etnia Ese'ejja. Foto de Yoly Gutierrez/CIFOR

Los derechos humanos no son negociables

Para analizar la eficacia y la equidad de la mesa durante su primer año de actividad, se realizaron 35 entrevistas a profundidad a actores relevantes a nivel nacional, subnacional y local. Los investigadores también revisaron los informes relacionados, los documentos legales y los registros internos que la mesa produjo.

El plan de trabajo presenta un sistema de alertas y respuestas en caso de avistamientos y emergencias, un mapa de partes interesadas en las áreas propuestas para ser reservas indígenas, reuniones y actividades para generar conciencia en las zonas donde los PIACI han sido reconocidos y un informe de los proyectos existentes en las áreas que fueron solicitadas como reservas indígenas.

En las entrevistas, algunos participantes como representantes indígenas y funcionarios gubernamentales consideraron la aprobación del plan de trabajo como una prueba de los avances del FMA. Los organizadores también señalaron que el foro sirvió para sensibilizar sobre la existencia de los PIACI en Loreto, sus derechos y problemáticas, lo cual legitimó las solicitudes para protegerlos.

Sin embargo, los investigadores identificaron debilidades en la Mesa PIACI referentes al avance en el respeto y reconocimiento de los derechos de las poblaciones vulnerables. En el FMA no existió un consenso entre las partes sobre los derechos de los pueblos en aislamiento, y desde los organizadores en las sesiones se dio prioridad a evitar el conflicto entre las partes en lugar de abordar estas cuestiones de fondo.

“Los derechos de los PIACI han sido reconocidos por marcos nacionales e internacionales y no son negociables; esa tiene que ser la premisa con la que todos deben estar de acuerdo antes de participar en este FMA”, señaló Rodríguez.

   Foro multiactor de la Reserva Comunal Amarakaeri. Foto de Pavel Martiarena/CIFOR
   Foro multiactor de la Reserva Comunal Amarakaeri. Foto de Pavel Martiarena/CIFOR

Aprender de los desafíos

El estudio también encontró que la mesa no llegó a consolidar una relación productiva ni equitativa entre los derechos humanos y el desarrollo, al no ser capaz de mediar las discrepancias entre defensores de los derechos de los PIACI y aquellos que promueven iniciativas de desarrollo públicas y privadas en sus territorios.

“Para respaldar los derechos reconocidos de los pueblos vulnerables, los FMA deben ser diseñados de tal forma que los participantes colaboren en el reconocimiento de los desafíos a esos derechos que se plantean desde niveles, actores y discursos diferentes. Se debe aprender de los desafíos y adaptar las soluciones y recomendaciones para afrontarlos”, afirmó Sarmiento Barletti.

Por último, se resaltó que la experiencia de la Mesa PIACI Loreto pone de manifiesto las limitaciones de los FMA para representar legítimamente a los PIACI, principal actor en este foro y único ausente de participación en el mismo. En consecuencia, organizaciones indígenas y de derechos humanos, y algunas instituciones gubernamentales abogan por sus derechos y defienden las políticas que protegen a los PIACI del contacto con la sociedad nacional.

Reunir a sectores diversos para discutir y colaborar en la forma de respaldar los derechos de los PIACI fue un logro positivo. Pero, el hecho de que algunos sectores cuestionen incluso la misma existencia de los PIACI pone de manifiesto ciertas distorsiones en el diseño del FMA.

Para respaldar los derechos reconocidos de los pueblos vulnerables, los FMA deben ser diseñados de tal forma que los participantes colaboren en el reconocimiento de los desafíos a esos derechos que se plantean desde niveles, actores y discursos diferentes".

Juan Pablo Sarmiento Barletti

Los investigadores también señalaron que no hubo directrices en torno a las cuales los diferentes grupos pudieran colaborar. Tampoco existieron funciones ni responsabilidades definidas, lo que provocó tensiones entre sectores gubernamentales nacionales y subnacionales. Como en otras regiones de la Amazonía Peruana, la problemática de los PIACI es percibida por las autoridades regionales y locales como un asunto de competencia nacional, y sobre esta base limitan su propia responsabiidad sobre la materia.

“Nuestro análisis expone nuestras reflexiones sobre las limitaciones y la utilidad de los FMA en su abordaje de los temas relacionados con los pueblos en aislamiento en Perú”, señaló Rodríguez. La Mesa PIACI ofrece lecciones que pueden ser útiles para otros FMA que estén tratando de involucrarse responsablemente en el tema de los derechos de las poblaciones vulnerables.

   Desarrollo de herramienta de monitoreo en el foro multiactor del Bosque de Protección Alto Mayo. Foto de Juan Pablo Sarmiento/CIFOR

El artículo recomienda especialmente que los FMA que estén abordando temas y contextos similares establezcan que los derechos reconocidos no son negociables. Otros puntos a considerar incluyen: que las organizaciones participantes nombren delegados que estén motivados y tengan poder para tomar decisiones y que los FMA demanden una discusión honesta sobre cómo la agenda de desarrollo de la región afecta los derechos de los pueblos vulnerables.

“El aislamiento es un derecho humano y debe estar protegido”, señaló Rodríguez. Los defensores de los PIACI entienden que el aislamiento es una estrategia voluntaria de estos pueblos para preservar su autonomía e integridad, como resultado de una historia de colonización violenta de sus territorios por parte de foráneos.

“Debido a que los pueblos en aislamiento son tan vulnerables, merecen la implementación urgente de medidas de protección”, afirmó Rodríguez. “Y esto implica asegurar la intangibilidad de sus territorios frente a impactos e intervenciones externas”.

Para obtener más información sobre este estudio, puede ponerse en contacto con Anne Larson en A.larson@cgiar.org o Juan Pablo Sarmiento Barletti en J.sarmiento@cgiar.org

Esta investigación forma parte del Programa de Investigación sobe Políticas, Instituciones y Mercados (PIM) del CGIAR, dirigido por IFPRI.

Esta investigación fue realizada como parte de un estudio comparativo de FMA subnacionales en Brasil, Etiopía, Indonesia y Perú, que a su vez es parte del Estudio Comparativo Global de CIFOR sobre REDD+.

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Este estudio forma parte del Programa de Investigación del CGIAR sobre Bosques, Árboles y Agroforestería(FTA), que cuenta con el respaldo de los Donantes del Fondo CGIAR.
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