Yoly Gutierrez/CIFOR

Las negociaciones globales sobre el clima, como la reciente COP24 en Katowice, se desarrollan en el escenario internacional impulsadas por las políticas nacionales de los países. Pero para prevenir las emisiones de gases de efecto invernadero derivadas de la deforestación y otros cambios en el uso de la tierra se requiere de trabajo a nivel local.

Para que esos esfuerzos sean efectivos, es importante entender quiénes están involucrados en cada nivel y en cada sector, y cómo interactúan entre sí, afirman científicos de CIFOR que presentaron los resultados de una investigación sobre gobernanza multinivel recientemente.

“El uso de la tierra y los cambios en su uso ocurren en un espacio geográfico que es afectado por múltiples niveles de toma de decisiones”, dice Anne Larson, científica principal de CIFOR y líder del equipo de investigación sobre Igualdad de Oportunidades, Género, Justicia y Tenencia. “No se puede hablar de cambios en el uso de la tierra o de adaptación y mitigación del cambio climático sin tomar en cuenta todos los niveles, desde el nivel global hasta el nivel del terreno”.

Eso quiere decir que los Gobiernos locales y regionales, así como las comunidades locales, tienen un papel importante que cumplir en la reducción de las emisiones provenientes de la deforestación y la degradación de los bosques (a través de iniciativas REDD+ u otros esfuerzos similares), señala Larson.

“En las negociaciones sobre el clima se habla mucho sobre la planificación desde abajo hacia arriba (bottom-up), y es algo que debe hacerse por debajo del nivel nacional”, agrega. “No podemos esperar que las decisiones a nivel global produzcan un impacto si no tenemos gobiernos subnacionales que puedan implementar y gestionar planes en jurisdicciones a nivel local”.

Ello supone una coordinación entre varios grupos con intereses diversos. Dependiendo del lugar, estos grupos pueden incluir organismos gubernamentales (con prioridades sectoriales diversas), empresas privadas, comunidades locales y organizaciones no gubernamentales.

Sin embargo, según investigadores que se encuentran desarrollando un estudio comparativo global sobre REDD+, es más fácil hablar de coordinación subnacional que implementarla.

Riesgos y oportunidades

Un obstáculo puede surgir si los Gobiernos solo están parcialmente descentralizados, como cuando los Gobiernos subnacionales tienen “autoridad” pero carecen de recursos para cumplir su mandato. En algunos casos, los Gobiernos nacionales se muestran reacios a ceder el control a los Gobiernos locales o regionales, incluso cuando la ley establece que debe haber una distribución del poder.

En México, por ejemplo, el Gobierno federal mantiene mucho poder de decisión sobre los bosques, algo que se debe tomar en cuenta al implementar programas a nivel local.

Otro riesgo es que los Gobiernos locales o regionales puedan privilegiar los intereses de las empresas privadas con poder económico sobre los de las comunidades locales que dependen de los bosques para subsistir. Por otro lado, los Gobiernos locales suelen ser más sensibles a los ciudadanos y pueden estar más dispuestos a proteger sus intereses.

Cuando existen tensiones entre las partes interesadas, puede surgir la tentación de hacer una planificación desde arriba hacia abajo (top-down) centrada en soluciones técnicas y resultados rápidos. Pero cuando se hizo eso en Kalimantan Central, la provincia piloto de REDD+ de Indonesia, la población local se sintió como “conejillos de indias” en un experimento, en lugar de participantes activos, según algunos estudios.

Los procesos que garantizan la participación de los pobladores locales, en lugar de considerarlos como “beneficiarios”, y que protegen los derechos de las comunidades que habitan en los bosques, pueden tomar más tiempo y ser más complejos, pero a menudo los resultados son más equitativos, según una investigación realizada en Vietnam.

En muchos lugares, las comunidades locales —en especial las mujeres, los jóvenes y los indígenas— han sido marginadas de la toma de decisiones. Según los investigadores, otorgarles un lugar central en el proceso de toma de decisiones también ayuda a fortalecer sus capacidades de negociación y puede crear nuevos espacios locales para la discusión de problemas locales.

Cuando la toma de decisiones se realiza a nivel subnacional, la transparencia y la rendición de cuentas son elementos clave. Ello requiere monitoreo, pero “el tipo de monitoreo que se realice dependerá de sus objetivos”, dice Larson.

Diferentes herramientas para diferentes necesidades

Involucrar a las partes interesadas locales en el desarrollo de procesos de monitoreo crea oportunidades para que participantes de diferentes sectores discutan las prioridades locales, dice Juan Pablo Sarmiento Barletti, investigador posdoctoral en CIFOR que forma parte del estudio comparativo global sobre REDD+.

Él y otros investigadores que analizaron la gobernanza del paisaje a nivel subnacional, implementaron tres tipos distintos de herramientas de monitoreo en Perú, México y Nicaragua.

La herramienta de calificación de paisajes sostenibles (SLRT por sus siglas en inglés) utiliza indicadores para realizar una evaluación basada en evidencia de las condiciones que permiten la sostenibilidad, entre ellas la planificación y gestión del uso de la tierra, la tenencia de la tierra y los recursos, la biodiversidad y otros servicios ecosistémicos, la coordinación y participación de las partes interesadas, y los sistemas de producción comunitarios.

La SLRT fue desarrollada por la Alianza para el Clima, la Comunidad y la Biodiversidad y está siendo utilizada por jurisdicciones que pertenecen al Grupo de Trabajo de Gobernadores sobre Clima y Bosques. Esta herramienta, destinada a fomentar políticas de gobernanza para la sostenibilidad, fue diseñada principalmente para evaluar las condiciones propicias que se requieren. Su éxito depende de la disponibilidad de la información requerida por cada indicador, lo cual puede ser un obstáculo en jurisdicciones con carencia de datos.

El proceso de monitoreo de gobernanza multinivel (MLGMP por sus siglas en inglés) surgió a partir de procesos de creación de escenarios que evaluaron las emisiones de carbono en ocho paisajes en cuatro países. El prototipo se diseñó en la región amazónica de Madre de Dios, en el Perú, donde la planificación del uso de la tierra y la gobernanza se ven complicados por conflictos sociales relacionados con la superposición de reclamos de tierras por parte de madereros, mineros, agricultores, operadores turísticos y otros.

Este proceso reunió a las personas para desarrollar una visión compartida sobre el futuro y establecer metas para avanzar en esa dirección. En Madre de Dios, representantes de siete organismos gubernamentales participaron en talleres para identificar potenciales indicadores y estrategias para el monitoreo, pero el proceso se vio obstaculizado por la falta de compromiso de funcionarios gubernamentales clave de la región.

En México, un proceso similar involucró a organismos gubernamentales nacionales y subnacionales, así como a grupos de la sociedad civil, organismos de cooperación, representantes de la comunidad e investigadores. En talleres realizados en Yucatán y Chiapas, los participantes identificaron y priorizaron los desafíos para una buena gobernanza, establecieron metas y acordaron indicadores para medir los avances.

La herramienta puede adaptarse a las necesidades y prioridades locales, pero los participantes dijeron que los talleres de un día no bastaron para afinar detalles, entre ellos cómo se implementará el monitoreo y quién se encargará de hacerlo. Los talleres también revelaron diferencias en los niveles de participación de las mujeres, que deberían abordarse en el monitoreo, señalan los investigadores.

Una tercera herramienta, el proceso de monitoreo de la gobernanza participativa (PGMP por sus siglas en inglés), se diseñó para involucrar mejor a la población local en la gobernanza forestal y fortalecer la participación de las mujeres en la toma de decisiones en sus comunidades. Fue desarrollada como parte de un proyecto de investigación en comunidades y territorios indígenas en la Región Autónoma de la Costa Caribe Norte de Nicaragua.

Los participantes decidieron en conjunto qué constituía un “buen gobierno” —uno con características como una comunidad más fuerte, buenos líderes, mayor participación de las mujeres y una buena gestión forestal— y acordaron una serie de preguntas de tipo sí/no para determinar si se estaban cumpliendo dichos requisitos. Esas preguntas funcionaron como indicadores, aunque, con el fin de evitar el lenguaje técnico, no se utilizó la palabra “indicador”.

El resultado fue una herramienta que incorpora la participación de la comunidad local tanto en la planificación como en el monitoreo, ya que puede utilizarse para determinar el grado de participación local, en especial de las mujeres, dice Sarmiento.

Las tres herramientas tienen propósitos diferentes, y cuál usar en cada caso particular depende de la situación local y de los objetivos de monitoreo específicos, coinciden Sarmiento y Larson.

Los compromisos globales requieren implementación local

En la cumbre de París sobre el clima en 2015, los países se comprometieron a reducir la emisión de gases de efecto invernadero. Esos compromisos, conocidos como compromisos determinados a nivel nacional (NDC por sus siglas en inglés), se utilizarán para medir los avances hacia sus objetivos.

En los países cuyos NDC incluyen la reducción de emisiones mediante el control de la deforestación y la degradación de los bosques, los gobiernos subnacionales tienen un papel clave, dice Sarmiento.

Sin embargo, los países con compromisos de REDD+ no siempre destacan la importancia de la gobernanza subnacional en sus NDC. De los 60 países que tienen programas o estrategias de REDD+, solo 39 mencionan a los gobiernos subnacionales en sus NDC. De ellos, 21 definen una función específica para dichos Gobiernos, pero solo en 7 de ellos se trata de una función relativa a la toma de decisiones, según un estudio de CIFOR.

“Esta podría ser una oportunidad perdida”, dice Larson.

“Los negociadores en asuntos sobre el clima catalogan al Acuerdo de París como un acuerdo ‘desde abajo hacia arriba’ (bottom-up), pero lo que consideran como ‘abajo’ es por lo general el nivel nacional”, dice Sarmiento. “La implementación no funcionará si no se presta atención a la gobernanza a nivel subnacional”.

Investigaciones como los estudios realizados por CIFOR revelan la dificultad de reunir a las partes interesadas de diferentes sectores y niveles de gobierno y las oportunidades que ofrecen los enfoques participativos que permiten a las comunidades locales tomar decisiones junto con los Gobiernos subnacionales, con el objetivo de garantizar soluciones equitativas para los habitantes de los bosques.

“La gobernanza tiene siempre un sabor local”, dice Sarmiento. “Por ello, el monitoreo de la gobernanza debe basarse en las prácticas de la población local y sus percepciones sobre lo que significa gobernar bien”.

Para más información, póngase en contacto con Anne Larson (a.larson@cgiar.org) o Juan Pablo Sarmiento Barletti (J.Sarmiento@cgiar.org)

Este artículo es parte del Estudio Global Comparativo de CIFOR sobre REDD+

 Esta investigación fue financiada por la Agencia Noruega de Cooperación para el Desarrollo (NORAD) y la Iniciativa Internacional para el Clima (IKI) del Ministerio Federal de Medio Ambiente, Conservación de la Naturaleza, Construcción y Seguridad Nuclear (BMUB) de Alemania.