Joe Driscoll.

México fue uno de los primeros países en lanzar una estrategia para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero provenientes de la deforestación y la degradación de los bosques (REDD+). Pero el país aún no ha conseguido efectivamente implementar esa visión, según concluye un estudio realizado en los estados de Chiapas y Yucatán y publicado por el Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR).

Los investigadores analizaron los distintos niveles de gobernanza involucrados en la estrategia y los programas REDD+ de México para comprender cómo se distribuye el poder de toma de decisiones a nivel nacional, regional y local.

“Queríamos entender cómo se toman las decisiones sobre el uso de la tierra y cómo REDD+ se interrelaciona con este escenario complejo, contradictorio y multinivel”, dice Anne Larson, científica principal de CIFOR. “Uno de nuestros objetivos era analizar el potencial de REDD+ para lograr los tipos de cambios necesarios para que los bosques puedan mitigar el cambio climático”.

Los investigadores hallaron que una gran diversidad de actores participan en las decisiones relacionadas con la gestión del uso de la tierra en México.

Legalmente, el poder de decisión está dividido entre los gobiernos nacional, estatal y municipal. Sin embargo, las decisiones sobre el uso de la tierra en gran medida se encuentran aún centralizadas en los organismos gubernamentales de nivel nacional. Dichos organismos en ocasiones tienen conflictos de prioridades, que se ven reflejados especialmente en sus políticas agrícolas y ambientales, que se contraponen entre sí al llevarlas a la práctica, señala el estudio.

Aunque los Gobiernos estatales y municipales tienen el poder de formular políticas relativas al uso de la tierra o influir en ellas, su efectividad varía debido a la falta de fondos presupuestarios o personal calificado y a problemas relacionados con la corrupción, afirma el estudio. Eso lleva a que gran parte del poder sobre la gobernanza forestal esté concentrado en los organismos gubernamentales nacionales.

La Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) tiene la responsabilidad general sobre los bosques y se ha encargado del lanzamiento de los programas piloto de REDD+. Sin embargo, esos programas han tendido a centrarse en la conservación de los bosques, antes que en la gestión sostenible y los objetivos de desarrollo bajos en emisiones establecidos en las políticas nacionales, incluida la estrategia nacional REDD+ de México.

CONAFOR administra programas que proporcionan pagos por servicios ambientales (PSA), los cuales incluyen la conservación cuencas y de la biodiversidad. Además de proveer dichos pagos, estos programas también buscan fortalecer la gobernanza en las comunidades locales. Sin embargo, las opiniones varían sobre la efectividad de los programas de PSA para reducir la deforestación y la degradación de los bosques.

Otras entidades también cumplen un papel en lo que respecta a la gestión forestal. Casi dos tercios de los bosques del país están en manos de comunidades locales y varios sistemas de tenencia de tierras comunales. El más conocido de ellos es el sistema de ejidos, en el cual las tierras agrícolas son trabajadas por familias individuales, pero las áreas de bosques son de propiedad comunal.

Las organizaciones no gubernamentales (ONG) a menudo trabajan con las comunidades locales en la gestión y conservación de los bosques, pero sus proyectos no siempre reflejan los intereses de las comunidades y no garantizan necesariamente la participación plena de las comunidades.

El estudio encontró que los técnicos forestales que asesoran a las comunidades son actores menos visibles, pero también importantes.

“Un hallazgo inesperado es el papel fundamental que los técnicos forestales pueden desempeñar como intermediarios entre las comunidades forestales y CONAFOR, la Comisión Nacional Forestal del Gobierno”, dice Antoine Libert Amico, consultor de CIFOR y coautor del estudio. Los técnicos tienen “importantes facultades discrecionales” para determinar qué tipos de proyectos se implementarán, dónde se ubicarán y quiénes serán los beneficiarios, dice.

REDD+ ha brindado algunos incentivos para la colaboración entre diferentes actores, pero a menudo estos tienen visiones diferentes sobre cómo reducir las emisiones, y mientras que algunos ponen énfasis en la captura de carbono, otros promueven la gestión forestal u otros factores. REDD+ también ha tardado en echar raíces, lo que dificulta aún más la cooperación.

El estudio destaca la importancia de asumir responsabilidades —incluyendo la transparencia, la participación en la toma de decisiones, el acceso a la información y la participación en los beneficios de los proyectos REDD+— por parte de todos los actores involucrados en las decisiones relativas al uso de la tierra.

También subraya la forma en que la historia de un país configura las actitudes y prácticas relacionadas con el uso de la tierra. Los autores dicen que existen diferencias incluso de un estado a otro, y que es esencial adaptar las políticas nacionales a las necesidades locales.

REDD+ A LA MEDIDA

Chiapas y Yucatán, los dos estados analizados en el estudio, son ejemplos de cuánto pueden diferir las situaciones locales —y las posibilidades para REDD+ y para el desarrollo bajo en emisiones— de un lugar a otro.

“[Ambos estados] Son bastante similares en lo que respecta al uso de la tierra, las áreas forestales, las tierras colectivas y la población indígena, pero varían sustancialmente en las capacidades de infraestructura, economía, educación y gobernanza”, dice Libert. “Las otras regiones forestales y lugares donde se desarrollaron acciones tempranas de REDD+ en México difieren aún más”.

Chiapas y Yucatán estuvieron entre los cinco estados elegidos por CONAFOR en 2010 para las acciones tempranas de REDD+. Durante los siguientes cinco años, se implementaron proyectos que incluían pagos por servicios ambientales (PSA), reforestación y desarrollo bajo en emisiones en dichos estados, así como en Jalisco, Campeche y Quintana Roo. Una coalición integrada por ONG ambientales también seleccionó Chiapas y Yucatán para la implementación de programas de preparación para REDD+.

Yucatán tiene una historia de deforestación para instalar plantaciones agrícolas que se remonta al siglo XIX. A principios de este siglo, tenía uno de los niveles más altos de deforestación en el país. Más recientemente, esa tasa ha comenzado a disminuir a medida que las personas abandonan las áreas rurales para migrar a las ciudades.

Un área de Yucatán que fue seleccionada por el Gobierno y las ONG para los primeros proyectos REDD+ muestra cómo las prioridades contrapuestas de los ministerios de agricultura y del ambiente pueden poner en peligro las metas de REDD+, dice Tim Trench, profesor investigador del centro regional de Chiapas de la Universidad Autónoma de Chapingo y uno de los coautores del estudio.

La Reserva Estatal Biocultural del Puuc, de 136.000 hectáreas, creada en 2011, incluye sitios arqueológicos mayas y grandes áreas de bosque tropical caducifolio, de las cuales aproximadamente dos tercios están en manos de nueve ejidos mayas. El decreto de creación de la reserva exigía la distribución equitativa de los beneficios provenientes de los servicios ambientales, así como el apoyo a la gobernanza forestal regional. Sin embargo, los avances han sido limitados debido a la falta de recursos.

Mientras tanto, la agricultura comercial está invadiendo la reserva, estimulada por los precios bajos de las tierras, los subsidios gubernamentales a las fincas y la gradual privatización de facto de las tierras ejidales.

POLÍTICAS GUBERNAMENTALES OPUESTAS

“Muchos ejemplos indican que la mano derecha del Gobierno no parece saber lo que está haciendo la mano izquierda”, dice Trench sobre la contradicción entre los subsidios agrícolas que promueven los cultivos comerciales y los incentivos para la conservación y el uso sostenible del área protegida.

Aunque la reserva reconoce la interdependencia de la diversidad biológica y la diversidad cultural, “se ha convertido en una fortaleza de conservación, rodeada por el norte por el cultivo de cítricos de alta tecnología y por el sureste por plantaciones de soya, sorgo y hortalizas de invierno para la exportación”, dice.

En muchas de las regiones tropicales de Chiapas, la agricultura no se generalizó hasta la segunda mitad del siglo XX, pero el estado tiene hoy una de las tasas de deforestación más altas del país, en gran parte debido a la ganadería y, más recientemente, a una epidemia de roya del café que ha llevado a la eliminación de algunas plantaciones de café de sombra. Las áreas protegidas a lo largo de la Sierra Madre en Chiapas han atraído proyectos REDD+, pero también han carecido de financiamiento suficiente, y algunas se superponen con concesiones mineras. La expansión de las plantaciones de palma aceitera también representa una amenaza en las tierras bajas tropicales.

Un programa REDD+ en la Selva Lacandona, anunciado por el gobernador de Chiapas cuando México fue sede de la Conferencia de la ONU sobre Cambio Climático en 2010, proporcionó pagos a 1.700 miembros de la comunidad Lacandona sin criterios de conservación específicos, enlaces a mercados de carbono o mecanismos para la medición de resultados. El estudió halló que, como consecuencia de ello, muchas personas en Chiapas dudan de los beneficios de REDD+.

De hecho, el estudio encontró varios obstáculos para una distribución equitativa de los beneficios entre los ejidos que han participado en las acciones de REDD+.

“La equidad tiene sentido como un ideal, pero no toma en cuenta las diferentes situaciones culturales”, dice Trench. “Casi todos los casos que estudiamos involucraron un ejido, y cada ejido es diferente”.

Debido a que en los ejidos los derechos sobre la tierra no pueden subdividirse, los colonos originales por lo general reciben la mayor parte de los beneficios, marginando a quienes llegaron después, a los niños y a las mujeres, dice Trench.

La distribución equitativa de beneficios y la participación descentralizada son áreas que merecen una mayor atención, dicen los autores del estudio. La participación tiende a limitarse a la consulta sobre temas específicos, pero es importante contar con una participación descentralizada para adaptar las estrategias y políticas de REDD+ a las necesidades y situaciones locales.

“A la luz del reciente informe del IPCC, México, al igual que otros países, tendrá que tomar medidas drásticas para integrar los bosques en las políticas y la planificación del desarrollo nacional”, dice Larson.

Libert Amico considera que este momento representa una oportunidad para México.

“El país tiene un potencial enorme para contribuir de una manera importante con las actividades necesarias para responder al cambio climático y la pérdida de biodiversidad”, dice.

Esta investigación forma parte del Estudio Comparativo Global de CIFOR sobre REDD+.