Foto por: Ana_Cotta, Creative Commons.

Nota del editor: Este blog pertenece a la selección de los más destacados del 2015.

¿Por qué las iniciativas orientadas a mantener los bosques en pie, como REDD+ y otras, todavía están lejos de cambiar las trayectorias de desarrollo?

En la reciente conferencia bienal de la Asociación Internacional para el Estudio de los Recursos Comunes (IASC), celebrada en Edmonton, Canadá, presentamos los resultados preliminares de una investigación sobre la política de la gobernanza multinivel en el cambio de uso de la tierra y las políticas climáticas.

La comprensión de las políticas de uso de la tierra es en parte difícil porque son muchos los actores involucrados: los sectores gubernamentales nacionales y subnacionales, incluyendo el medio ambiente, la forestería, la minería y la agricultura, así como empresas privadas, organizaciones no gubernamentales y las comunidades locales e indígenas.

Al mismo tiempo, con la creciente necesidad de encontrar nuevas rutas para el desarrollo, es cada vez más importante entender cómo estos actores trabajan juntos (o no) para generar cambios de uso de la tierra en la práctica.

Entonces ¿cómo podemos nosotros, como investigadores, estudiar esta complejidad y ayudar a identificar formas factibles para avanzar?

ESTUDIOS DE CASO EN CINCO PAÍSES

Nuestra solución fue, esencialmente, dialogar con el mayor número posible de personas, en los lugares donde estaban ocurriendo los cambios.

Identificamos 54 sitios ubicados en 11 regiones de 5 países: Perú, Indonesia, Vietnam, Tanzania y México, y entrevistamos a más de 700 personas.

Llevamos a cabo nuestra investigación en sitios donde existían iniciativas de desarrollo con bajas emisiones, incluyendo pero no limitándonos a REDD+, y también en lugares donde los bosques están siendo convertidos para usos en agricultura, palma aceitera, minería y otros.

Encontramos que a pesar de los diversos sistemas legales y niveles de descentralización, los actores poderosos, que participan de la deforestación, generalmente encuentran la forma de salirse con la suya, ya sea usando las normas a su favor o actuando al margen de ellas.

En países como Perú e Indonesia, donde los bosques no pueden ser titulados, observamos diferentes grados y tipos de descentralización con distritos empoderados en Indonesia y regiones habilitadas en el Perú.

Sin embargo, en ambos países los actores lograron presionar a las agencias gubernamentales a cargo (a nivel nacional, regional y/o distrital) para reclasificar los bosques como áreas no forestales y, de este modo, habilitarlos para la propiedad privada y la conversión.

En todos los países, las personas informaron que la coordinación entre los distintos sectores fue un gran desafío: las oficinas ambientales y de los sectores tradicionales como, por ejemplo, agricultura y minería, generalmente trabajan con objetivos contrapuestos.

Las agencias ambientales en todos los niveles fueron consideradas por un sector amplio como las menos influyentes. Esto refleja que existen intereses políticos más grandes en todos los países: las coaliciones a favor de la expansión de la agricultura, la minería y las formas tradicionales de desarrollo son más grandes (o más poderosas) que la coalición que defiende alternativas sostenibles.

Las organizaciones no gubernamentales, y otras entidades que buscan promover prácticas más sostenibles, son generalmente ignoradas.

Además, la mayoría de iniciativas de bajas emisiones están tratando de cambiar el comportamiento de los actores más débiles, a veces reforzando suposiciones profundamente arraigadas respecto a los motores de la deforestación.

¿HAY ESPERANZA EN REDD+?

REDD+ ha abierto espacios nuevos e importantes para el diálogo y la promoción de los derechos indígenas y comunitarios.

En México, si bien el sector forestal está altamente centralizado y más de 20 años de políticas gubernamentales han tratado de acabar con los ejidos (tierras comunitarias reconocidas bajo la ley), REDD+ les devolvió protagonismo al hacerlos custodios del 65% de los bosques del país.

Sin embargo, a pesar de que REDD+ ha logrado sentar en una mesa a actores afines del sector medio ambiente, este diálogo no ha logrado cerrar la brecha entre sectores tradicionales.

Pocos proyectos REDD+ tienen en cuenta los motores de la deforestación a gran escala o de capital intensivo, aunque hay casos en que el fortalecimiento de los derechos comunitarios ha permitido la exclusión de inversionistas externos no deseados.

En Tanzania, la mayoría de las intervenciones de REDD+ tuvieron resultados positivos respecto a los agricultores sedentarios, pero su enfoque excluyó a los sectores más débiles y pobres, tradicionalmente considerados problemáticos (aunque en base a suposiciones en lugar de datos), como los agricultores y pastores itinerantes, lo que impidió hacer frente a problemas como los conflictos agrícola-pastoriles.

Estas intervenciones también trataron de cambiar el comportamiento de los productores pobres de carbón y otros usuarios locales de los bosques, excluyendo a los más pudientes que conducen el sector: los comerciantes y los consumidores.

Desafortunadamente, REDD+ está plagada de jerga técnica. De hecho, algunos proponentes de los proyectos justifican la retención de información debido a la complejidad de REDD+ y para no generar expectativas. Aunque de esa forma no están obteniendo el consentimiento previo, libre e informado.

SOLUCIONES POLÍTICAS PARA PROBLEMAS POLÍTICOS

Aunque los actores con más poder saben cómo trabajar con actores gubernamentales para alcanzar objetivos que ponen en riesgo a los bosques, encontramos que también hay esperanza en la política.

Los gobiernos locales han sido aliados clave para la conservación en algunos casos: por ejemplo, algunos distritos de Tanzania apoyan la creación de reservas territoriales comunales, y el distrito de Ketapang en Kalimantan Occidental, Indonesia, apoya la conservación, a pesar de que el aceite de palma es muy popular desde el punto de vista político.

En Vietnam, a pesar de que los gobiernos subnacionales tienen poco poder en la toma de decisiones, algunas provincias y comunas demostraron mucho mejores prácticas en la implementación del proyecto.

El caso más notable es el de Acre, Brasil. A partir de la organización sindical y política indígena, el Estado construyó gradualmente un sistema de incentivos ambientales con un mandato político de amplio respaldo popular.

Esto implicó la creación de áreas protegidas, el apoyo a actividades económicas compatibles con la conservación, como la extracción de caucho, y la búsqueda de formas innovadoras para vincular las actividades de conservación en el Estado con mecanismos de apoyo internacionales como REDD+.

Por último, nuestra investigación ha destacado que muchos de los problemas enfrentados por el desarrollo de bajas emisiones son de índole política, y por lo tanto, se requieren soluciones políticas: para lograr estas transformaciones económicas, la voluntad de cambio y la creación de alianzas  son esenciales.

Anne Larson es científica principal de CIFOR. Por favor póngase en contacto con ella en a.larson@cgiar.org

Ashwin Ravikumar es científico de CIFOR. Por favor póngase en contacto con él en a.ravikumar@cgiar.org