Para obtener legalmente el título de sus tierras comunales, los pueblos indígenas en la Amazonía peruana deben atravesar una maraña de trámites legales y procedimientos técnicos que pueden tomar hasta una década para completarse. Este proceso no solo es frustrante para los comuneros sino también para los funcionarios gubernamentales involucrados, según ha evidenciado un estudio realizado por el Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR).

Los conflictos por causa de derechos y límites, la falta de coordinación entre las varias agencias gubernamentales involucradas y el costo elevado de la ejecución de estudios técnicos –como el trazado de mapas de los límites de las comunidades- fueron algunas de las dificultades que se reportaron.

Las causas subyacentes de esos obstáculos son las diferencias en la forma en que los pueblos indígenas y las agencias gubernamentales conciben los derechos territoriales, afirma Iliana Monterroso, científica de CIFOR quien lideró la investigación.

“Expectativas discrepantes, presupuestos ajustados y dificultades en la coordinación entre las agencias gubernamentales son los obstáculos principales mencionados por los entrevistados”, dice Monterroso sobre el estudio que encuestó a 32 funcionarios gubernamentales nacionales y regionales.

Los investigadores examinaron dos procesos de reformas de tenencia en curso en Perú. Uno de ellos implica cambios en las leyes que reconocen los derechos sobre la tierra, mientras que el otro aborda los derechos sobre los bosques e incluye la promoción del acceso a los recursos forestales y apoyo para el manejo forestal.

“Mientras que el gobierno los percibía como dos conjuntos diferentes de normas, con instituciones diferenciadas a cargo de su implementación, las comunidades indígenas los veían como un grupo de medidas que debería asegurar la protección de sus derechos territoriales”, señala Monterroso.

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Conflictos, traslapes y otros desafíos para la titulación de tierras forestales comunales en Perú

El estudio también resaltó diferencias entre la manera en que los funcionarios gubernamentales a nivel nacional y subnacional asumen las reformas de tenencia. Mientras aquellos que trabajan para el gobierno a nivel nacional consideran las reformas como un medio de formalización de los derechos sobre la tierra, los funcionarios regionales la ven como una forma de incrementar el acceso y uso de los recursos para respaldar los medios de subsistencia de las comunidades nativas.

“Además de las incongruencias en cómo se percibe la normativa, estos resultados también destacan la necesidad de mayor coordinación y comunicación entre los diferentes niveles de gobierno”, advierte Monterroso.

Responsabilidad compartida, expectativas diferentes

 El otorgamiento de títulos de propiedad legales fue inicialmente implementado por el gobierno central de Perú. Con la llegada de la descentralización, a inicios de la década del 2000, Lima, la capital, entregó a los gobiernos regionales la responsabilidad – bajo directrices y disposiciones nacionales- de la demarcación de límites, la titulación de tierras comunales y la concesión de derechos de usufructo de los bosques.

El proceso involucra más de 20 pasos y al menos a una docena de agencias gubernamentales, tanto nacionales como regionales.

En general, 60 por ciento de los funcionarios gubernamentales que participa en la implementación de las reformas de tenencia, incluyendo el reconocimiento de derechos tanto a la tierra como a los bosques, trabaja a nivel subnacional, explica Monterroso.

Estos funcionarios generalmente tienen un nivel educativo y una experiencia importantes: noventa por ciento de aquellos entrevistados tenía educación universitaria y un promedio de 10 años de experiencia laboral.

Sin embargo, el trabajo con comunidades indígenas supone desafíos particulares para los funcionarios de gobierno. Cerca de tres tercios de los funcionarios mencionó que las comunidades indígenas o sus normas culturales son obstáculos al momento de implementar las reformas de tenencia.

“Ellos tienen las habilidades necesarias para realizar el trabajo administrativo, pero puede faltarles la comprensión cultural necesaria para titular a las comunidades nativas”, sostiene Monterroso.

“Trabajar en un ambiente intercultural requiere la capacidad de reconocer las necesidades de las comunidades indígenas y cómo ayudar mejor a resolver los conflictos”.

Y los conflictos no son poco comunes.

Cuando se preguntó a los funcionarios sobre los principales obstáculos que encontraron durante el proceso de titulación, las disputas por límites fueron mencionadas con más frecuencia, seguidas por la tala ilegal, los permisos superpuestos para el uso de recursos y el manejo ineficiente de recursos.

Cerca del 40 por ciento también dijo que su trabajo involucraba educar a las comunidades sobre sus derechos y (proveer) los canales disponibles para presentar reclamos, pero solo 6 por ciento mencionó que estaba directamente involucrado en ayudar a resolver los conflictos.

Investigaciones previas han mostrado que aunque Perú tiene un nivel alto de conflictos en relación a derechos sobre las tierras, solo un porcentaje relativamente pequeño de funcionarios gubernamentales señaló que esto es parte de sus responsabilidades. Eso constituye una clara debilidad del sistema legal peruano para la titulación.

Un tema de presupuesto

Más de un tercio de los funcionarios de gobierno consultados mencionó que los presupuestos inadecuados son un obstáculo importante para la implementación de las reformas de tenencia.

A pesar de que la titulación para las comunidades es gratuita, el proceso es costoso para los gobiernos subnacionales debido a los gastos de traslado de los equipos a zonas remotas.  Como se trata de un tema que se les ha transferido, ellos tienen que usar dinero del presupuesto que les asigna el Ministerio de Economía y Finanzas, o usar contribuciones de las agencias de cooperación internacional.

Los costos pueden ir desde 10,000 USD o más para un solo título, dependiendo de la ubicación, la cantidad de trabajo necesario y de cuánto tiempo tome el proceso. La titulación dura en promedio ocho años, sin embargo, algunas comunidades comenzaron el proceso hace varias décadas.

“Las limitaciones que afectan la implementación se asocian principalmente con presupuestos inadecuados, comunicación ineficiente entre las varias agencias gubernamentales involucradas y procedimientos engorrosos”, explica Monterroso.

“A pesar de todo esto, de forma general, los consultados tenían una opinión positiva sobre cómo estaban siendo implementadas la reformas de tenencia”.

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Guía práctica para el proceso de titulación de comunidades nativas

El estudio señala diversas formas en que el proceso podría ser más efectivo, indica Monterroso.

“Los funcionarios responsables de implementar las reformas de tenencia deben estar preparados para trabajar con comunidades indígenas y ser receptivos a las opiniones de las mujeres y los jóvenes”.

A menudo, las comunidades indígenas y los funcionarios de gobierno tienen una comprensión diferente sobre la tenencia de tierras, por eso, ellos deben abordar posiciones diversas y a veces contradictorias sobre manejo forestal y de tierras así como sobre conservación, afirma.

Debido a que el proceso implica la asignación de presupuestos y la determinación de responsabilidades entre al menos 12 agencias gubernamentales, no sorprende que los funcionarios concuerden en que la colaboración y coordinación interinstitucionales son importantes para la implementación efectiva de las reformas.

“Las medidas que facilitan el intercambio de y acceso a información clave, para promover la comunicación y mayor coordinación entre las agencias de gobierno nacionales y regionales, deberían ser una forma eficiente de lograr avances en la implementación de las reformas de tenencia”, explica.

Más importante aún, según Monterroso, es que todos los involucrados en el proceso deben recordar que el papel del Estado no termina cuando se otorga el título de propiedad a las comunidades, sino que debe asegurar que los recursos del territorio puedan brindar a sus habitantes medios de subsistencia sostenibles.

“La titulación es solo el primer paso”, enfatiza.

Para más información sobre este estudio puede contactar a Iliana Monterroso en I.Monterroso@cgiar.org

Este estudio fue realizado por CIFOR como parte del  Programa de Investigación sobre Políticas, Instituciones y Mercados (PIM) y el Programa de Investigación sobre Bosques, Árboles y Agroforestería (FTA) del CGIAR, con apoyo financiero del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF) y el soporte técnico de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO).