Marlon del Aguila Guerrero/CIFOR

En la última década se han puesto en marcha iniciativas ambiciosas para hacer frente al cambio climático y promover el desarrollo: el Acuerdo de París y el programa de Reducción de Emisiones provenientes de la Deforestación y Degradación de los bosques (REDD+) son dos ejemplos. Sin embargo, proyectos derivados de estos programas han sido con frecuencia recibidos con recelo, y generado protestas cuando se ponen práctica.

Para entender mejor las razones, investigadores del Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR) y el Dala Institute de Indonesia se propusieron examinar por qué algunos proyectos de REDD+, conservación y pagos por servicios ambientales (PES, por sus siglas en inglés) carecen de legitimidad entre las comunidades, cómo ello puede condenarlos al fracaso, y qué podría hacerse de diferente forma.  La investigación, realizada como parte del Estudio Comparativo Global de CIFOR sobre REDD+, utilizó información recabada en más de 700 entrevistas sobre el cambio de uso de suelo en cinco países: Indonesia, México, Perú, Tanzania y Vietnam.

De acuerdo a Rodd Myers, autor principal del documento  y consultor de CIFOR, “la gobernanza multinivel involucra un rango de actores que influyen en el cambio (de uso de la tierra), no sólo el gobierno”.

Los investigadores analizaron las opiniones de gobiernos, desde locales hasta nacionales, así como las de los diferentes actores, incluidas comunidades locales, empresas, ONG y organizaciones indígenas, entre los años 2013 y 2015.

JUEGO LIMPIO

La distribución de beneficios es un tema central en los proyectos de REDD+ y estuvo presente en la mayoría de las iniciativas analizadas por el estudio. Según la evidencia, su implementación fue también una fuente principal de conflicto.

Los esquemas de distribución de beneficios están destinados a, ya sea compensar a las personas de las localidades por las pérdidas –por ejemplo, entregando semillas para cultivos en tierras agrícolas a cambio de un acceso restringido a áreas de conservación–  o a promover un cambio de comportamiento –por ejemplo, desarrollando  medios de vida alternativos que eviten la deforestación-.

Estos esquemas son una forma de resolver lo que la literatura sobre justicia ambiental llama ‘nociones de justicia distributiva’, la cual emplea consideraciones financieras y económicas para determinar lo que es ‘justo’, explica Myers. Hay otras nociones de justicia más políticas que son consideradas en menor medida porque son más difíciles de implementar y son consideradas ‘confusas’.

Pero en la práctica, la ‘justicia distributiva’ enfrenta un gran desafío, de acuerdo al estudio: “Quienes implementan los proyectos y las comunidades no siempre coinciden en su interpretación de qué es justo o equitativo”, se afirma en la publicación.  Por lo tanto, “las iniciativas que no tomaron en cuenta las interpretaciones locales de equidad fueron más cuestionadas”, pues fueron vistas como injustas.

En el caso de REDD+, con frecuencia, activistas demandan que los derechos de tenencia de la tierra sean claros y seguros antes de que los proyectos avancen. En Kalimantan, por ejemplo, una provincia del oeste de Indonesia, las comunidades rechazaron la distribución de beneficios y pagos compensatorios porque desde su punto de vista significaría aceptar la injerencia de la autoridad nacional sobre lo que ellos aseguran son sus tierras ancestrales.

Entonces, si la justicia distributiva no es suficiente para hacer que todos los interesados se unan en torno a un proyecto de cambio de uso de la tierra para considerarla legítima y justa, ¿qué hace falta?

De acuerdo con Myers, quien también es investigador sénior del Dala Institute, las iniciativas deberían estar prestando mucha mayor atención a las complejas pero cruciales dimensiones políticas de la justicia, tales como el reconocimiento de los derechos (especialmente el acceso a la tierra y los recursos) y la representación en los procesos de toma de decisiones.

Entrevista

Cuando el derecho a la tierra no significa derecho a sus recursos

Además de analizar iniciativas para cambiar prácticas de uso de la tierra, el estudio encontró que muchas de estas “exponen claramente procesos deficientes, incluida la obtención del consentimiento, así como confusión y falta de transparencia que afecta la legitimidad de todo el proyecto”.

Un número considerable de iniciativas fracasaron en abordar adecuadamente las prácticas culturales y los reclamos territoriales, mientras que entre las fallas en la representación encontraron la falta de poder para la toma de decisiones, incluyendo “la participación forzada o extremadamente limitada para la obtención del denominado consentimiento”.

LIMPIANDO EL DESORDEN

Iniciativas globales como la de REDD+ y el Acuerdo de París sólo pueden avanzar con el consenso de un número considerable de países y agencias multilaterales.

Eso significa que quienes implementan los proyectos tratan de suavizar las diferencias, evitar la ‘política’ de las nociones políticas de justicia y poner mayor atención a enfoques técnicos para el diseño e implementación de proyectos, afirma Anne Larson, Investigadora Principal de CIFOR y coordinadora de la investigación.

Esto, sugiere el estudio, puede ser la razón por la que muchos proyectos se quedan atrapados en un círculo vicioso y están destinados al fracaso. Los autores proponen un modelo conceptual que vincula los hallazgos en la implementación de proyectos con la literatura sobre justicia ambiental para explicar los complicados resultados en el campo.

“Los proyectos que no logran incorporar representación y reconocimiento justos –debido a su inherente naturaleza política– son vistos como ilegítimos por las comunidades locales”, explica Myers. Esta insatisfacción lleva al ‘desorden’ en sistemas de gobernanza, que con frecuencia se manifiesta en forma de protestas y conflicto.

Cuando los proyectos abordan estos problemas profundamente arraigados sólo con soluciones técnicas, perpetúan el problema. De la misma forma, tratar de apaciguar reclamos políticos consuetudinarios con soluciones como los esquemas de distribución de beneficios resulta contraproducente.

En opinión de Myers, las iniciativas globales necesitan revisar las nociones de justicia que se emplean en el diseño de proyectos si es que se quiere lograr una exitosa implementación en el campo.  Iniciativas de REDD+, conservación y pagos por servicios ambientales son algunas veces “convertidas en estos ejercicios altamente tecnocráticos con recuadros de selección, cuando  lo que realmente se necesita es un deseo profundo de entender las diferentes perspectivas”, dice.

“La rendición de cuentas y la demostración de resultados es extremadamente importante, pero con frecuencia se hace sin reconocer las estructuras locales de ejercicio del poder”, agrega.

De acuerdo con el artículo, REDD+ representa una oportunidad de cambiar la forma en que las organizaciones y quienes formulan políticas públicas consideran es justo. Pueden hacerlo al integrar un mejor reconocimiento y representación con justicia distributiva, que lleve a acuerdos de gobernanza con mayor legitimidad.

“Significa cambiar la forma en la que concebimos a las comunidades locales. No se trata de darles los beneficios justos de los proyectos que formulamos o de tratarlos como beneficiarios. Se trata de verlos como poseedores de derechos y partícipes en la toma de decisiones, como socios, en toda la extensión de la palabra, en la búsqueda de un cambio transformativo”, dice Larson.

“Las soluciones globales que tratan de resolver asuntos locales tienden a ignorar esto, pero deberían comenzar a considerar enfoques más descentralizados para lograr sus objetivos, que bien pueden ser loables”, asegura Myers.

Esta investigación forma parte del Estudio Comparativo Global de CIFOR sobre REDD+.

Entre los socios financieros que han apoyado este estudio se encuentran la Agencia Noruega de Cooperación para el  Desarrollo (NORAD), la Unión Europea (EU), la Iniciativa Internacional para el Clima (IKI) del Ministerio Federal de Medio Ambiente, Conservación de la Naturaleza, Construcción y Seguridad Nuclear (BMUB), y el Programa de Investigación de CGIAR sobre Bosques, Árboles y Agroforestería (CRP-FTA, por sus siglas en inglés) con apoyo financiero de los Donantes del Fondo CGIAR.