Análisis

COP23: Una explicación sobre los pagos del Fondo Verde para el Clima

Conozca cómo se pagará a los países por los resultados de REDD+.
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Foto por Patrick Shepherd/CIFOR.

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A principios de octubre, en la 18.ª reunión de su Junta Directiva en El Cairo, el Fondo Verde para el Clima (GCF, por sus siglas en inglés) adoptó su más reciente política relacionada con REDD+: una dotación de fondos por USD 500 millones, acompañada de un proceso detallado y exhaustivo para que los países soliciten pagos basados en resultados (RBP, por sus siglas en inglés). Los miembros de la Junta Directiva del GCF y unos cuantos asesores selectos, el personal y los consultores del GCF trabajaron hasta bien entrada la noche en El Cairo para completar una de las piezas clave del marco de políticas de la CMNUCC para pagar a los países en desarrollo por reducir las emisiones provenientes del sector forestal, en virtud del mecanismo conocido como REDD+.

El GCF ha puesto en marcha un programa piloto que se extenderá hasta finales del año 2022. Para ponerlo en práctica, se requerirá un mínimo de tres notas conceptuales de tres países. Entre los países con más probabilidades para cumplir con este requisito están Brasil, Perú, Malasia, México, Colombia y Costa Rica; sin embargo, a la fecha, Brasil es el único que ha finalizado todos los procesos técnicos requeridos por la CMNUCC.

Para garantizar una asignación justa de fondos, ningún país puede solicitar más del 30 por ciento del total de la dotación de fondos reservada; en otras palabras, no más de USD 150 millones. El GCF ha asignado al carbono proveniente de REDD+ un valor de USD 5 por tonelada, y un procedimiento de evaluación por puntuación (scorecard) determinará si se pueden hacer propuestas y cuánto se pagará a cada país, lo que incluye una bonificación potencial del 2,5% para los beneficios no relacionados con el carbono (NCB, por sus siglas en inglés).

El acceso a los pagos del GCF se realizará a través de Entidades Acreditadas (AE, por sus siglas en inglés), las cuales deben coordinar con los Puntos Focales REDD+ a nivel nacional y con las Autoridades Nacionales Designadas (NDA, por sus siglas en inglés) del GCF. Las propuestas se evaluarán según criterios exhaustivos proporcionados por un sistema de puntuación (scorecard), el cual fue el tema central de gran parte de las negociaciones, ya que algunos importantes países con bosques consideraron que era demasiado oneroso y que suponía una carga demasiado grande para los países. En una pausa durante la reunión de la Junta Directiva, el miembro de Antigua y Barbuda expresó su preocupación de que ningún país pueda aprobar el proceso que se está implementando.

   El GCF ha asignado al carbono proveniente de REDD+ un valor de USD 5 por tonelada, y un procedimiento de evaluación por puntuación (scorecard) determinará si se pueden hacer propuestas y cuánto se pagará a cada país. Foto: Nanang Sujana/CIFOR

EVALUACIÓN DE LA ELEGIBILIDAD PARA EL PAGO

El proceso de evaluación se divide en dos etapas: la primera es la presentación de una nota conceptual, y la segunda, de una propuesta completa para su aprobación por la Junta Directiva. También existen algunas diferencias importantes en lo que respecta a la aplicación de la política relacionada con las actividades pasadas que han conducido a los resultados, y sobre las actividades futuras que se realizarán con los fondos recibidos del GCF. La Secretaría puede solicitar más información si lo considera sea necesario.

La primera etapa: la nota conceptual

A fin de ser elegible para el pago, el país debe enviar una nota conceptual a través de una AE seleccionada, en la cual se muestre lo siguiente:

  • Que se ha cumplido con las cuatro “condicionalidades” de REDD+, a saber: la Estrategia o Plan de Acción Nacional de REDD+; el Nivel de Referencia de Emisiones Forestales (FREL, por sus siglas en inglés) / Nivel de Referencia Forestal (FRL, por sus siglas en inglés) evaluado por la CMNUCC; el Sistema Nacional de Monitoreo Forestal; y el Sistema de Información de Salvaguardas (SIS);
  • Que los resultados utilizados como base para la solicitud de pago estén incluidos en el anexo técnico del Informe Bienal de Actualización (BUR, por sus siglas en inglés) del país presentado a la CMNUCC.
  • Si la escala del programa REDD+ es nacional o subnacional de manera provisional; y
  • Consentimiento por escrito del Punto Focal de REDD+ y una carta de no objeción de la NDA del país correspondiente.

La nota conceptual será evaluada por la Secretaría según los criterios indicados en la Sección 1 del sistema de puntuación (scorecard), los cuales son relativamente básicos, por ejemplo, proporcionar pruebas de la existencia de un SIS. Se requiere cumplir con todos los criterios para “aprobar” la evaluación y que el país sea invitado a presentar una propuesta completa.

La segunda etapa: la propuesta completa

Sobre la base de la evaluación de la nota conceptual, se invitará a los países que sean considerados elegibles a presentar una propuesta completa a través de su AE, la cual se evaluará tomando en cuenta el sistema de puntuación (scorecard). Se utilizan diversos métodos de puntuación, que incluyen una clasificación de 0 a 2; apto o no apto; y aprobado o desaprobado. El uso de los criterios y la forma en que se aplican a los diferentes componentes constituyó una parte central de las negociaciones a puerta cerrada. La desaprobación de un criterio implica una desaprobación general y la no realización de ningún pago. Además de la información proporcionada en la nota conceptual, los países deberán proporcionar la siguiente información:

El informe de la evaluación técnica del BUR: dado que se trata de una de las áreas más técnicas, el sistema de puntuación (scorecard) sobre esta cuestión busca garantizar la coherencia entre la propuesta y el inventario de gases de efecto invernadero del país, y en la definición de “bosque” que se está empleando. Se examinará si el FREL/FRL es coherente con las directrices proporcionadas por la COP y el IPCC, y si se basa en datos históricos, y se proporcionará un método de ajuste para los países que han mantenido sistemáticamente una alta cobertura forestal y bajas tasas de deforestación.

El sistema de puntuación (scorecard) también examina si los datos son transparentes y si se incluye a todos los principales grupos y fuentes de emisiones, y solicita información relacionada con cualquiera de las importantes cuestiones planteadas por el informe de evaluación técnica de la CMNUCC.

El anexo técnico de la evaluación técnica: el GCF solicitará información relacionada con la coherencia entre el BUR y el FREL/FRL, así como sobre si los datos y la información proporcionados son transparentes, completos, coherentes y precisos, con cada uno de estos elementos claramente separados en el sistema de puntuación (scorecard), que requiere su evaluación por separado.

Alineación con el marco de inversión del GCF: el sistema de puntuación (scorecard) proporciona un sistema de clasificación diferente, que implica una evaluación alta, media o baja, teniendo en cuenta lo siguiente: el potencial de impacto y el potencial del programa para contribuir a los objetivos del GCF; su potencial de cambio de paradigma, y si las actividades de REDD+ catalizarán el impacto más allá de la aplicación del programa; su potencial de desarrollo sostenible y sus mayores beneficios ambientales, sociales y de gobernanza; las necesidades del beneficiario, como las relacionadas con la vulnerabilidad y el financiamiento; la situación de la tenencia en el país; y la eficiencia y efectividad del programa, incluida su solidez financiera.

Las siete salvaguardas de Cancún: las Salvaguardas de Cancún se abordan individualmente en el sistema de puntuación (scorecard) y se les aplicará el criterio de “aprobado o desaprobado”. El sistema de puntuación (scorecard) busca garantizar que el resumen brinde información sobre cómo se aborda y se respeta cada una de las salvaguardas, de una manera que garantice la transparencia, consistencia, exhaustividad y efectividad. Sin embargo, estos ítems no reciben tratamiento por separado, como es el caso de los FREL/FRL, y esto deberá abordarse en el proceso de orientación.

Si un país no puede proporcionar información que permita al evaluador comprender cómo se ha abordado y respetado cada una de las salvaguardas, la solicitud será denegada. Se requiere evidencia de que la información sobre salvaguardas se ha puesto a disposición de las partes interesadas de una manera transparente.

   Pobladores de Sao Joao, Brasil. A la fecha, Brasil es el único país que ha finalizado todos los procesos técnicos requeridos por la CMNUCC. Foto Neil Palmer/CIAT

La Evaluación Ambiental y Social: además de la información sobre las Salvaguardas de Cancún, las propuestas de financiamiento deben incluir un informe de diligencia debida preparado por la AE junto con el país anfitrión. Este informe de diligencia debida contendrá evaluaciones que describan hasta qué punto las actividades realizadas en el pasado que han conducido a los resultados son consistentes con las políticas del GCF. En este contexto, los solicitantes deberán presentar una Evaluación Ambiental y Social (ESA, por sus siglas en inglés).

El sistema de puntuación (scorecard) aplica una evaluación del tipo “aprobado o desaprobado”, la cual depende de si las propuestas son coherentes con las políticas del GCF, incluidas las Salvaguardas Ambientales y Sociales (ESS, por sus siglas en inglés), y actualmente utiliza los estándares de la Corporación Financiera Internacional (IFC), la política de gestión de riesgos, la política de género, el monitoreo y evaluación, y criterios sobre prácticas prohibidas.

Esta aplicación “retroactiva” de las políticas del GCF fue una de las principales preocupaciones de las partes en la negociación. La política sobre los pueblos indígenas, que aún no ha sido acordada por el GCF, no es mencionada de manera específica, excepto en una nota al pie que indica que se aplicará a través de las Salvaguardas de Cancún y las ESS del GCS para las actividades que se hayan realizado en el pasado.

El GCF ha asignado al carbono proveniente de REDD+ un valor de USD 5 por tonelada, y un procedimiento de evaluación por puntuación (scorecard) determinará si se pueden hacer propuestas y cuánto se pagará a cada país...''

Stephen Leonard

La ESA deberá mostrar cómo se han identificado, evaluado y gestionado los riesgos ambientales y sociales, y de qué manera las actividades cumplen con los requisitos nacionales. La ESA será revisada por la Secretaría en su diligencia debida de segundo nivel y por el Panel Asesor Técnico Independiente (ITAP, por sus siglas en inglés). La ESA también incluirá una descripción de cómo las partes interesadas fueron identificadas, informadas y consultadas, y cómo han participado, incluyendo cualquier inquietud y problema que haya surgido. Se deberá describir los mecanismos de reparación de reclamos pertinentes, así como las quejas recibidas y su solución.

Ni transferencias ni compensación: los solicitantes deberán presentar pruebas de que las reducciones de emisiones pagadas por el GCF no se transferirán, no se ofrecerán como pagos ni se utilizarán para otros fines, incluida la compensación. Los resultados pagados no se transferirán al GCF y ya no serán elegibles para ningún otro acuerdo. Los países también deberán demostrar que ninguna otra parte tiene un reclamo contendiente.

Uso de los ingresos: la propuesta deberá incluir una descripción de cómo el uso de los ingresos será consistente con las políticas del GCF, incluidas las ESS, la política de género y la política sobre pueblos indígenas, y que cumple con el requisito de que los ingresos se sumarán a la Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC, por sus siglas en inglés) del país, la estrategia nacional de REDD+ y/o los planes y políticas de desarrollo bajo en carbono.

Se solicitará información sobre el uso de fondos para contribuir a la sostenibilidad a largo plazo de las actividades de REDD+, incluidos los NCB, así como para facilitar la gestión de riesgos financieros, técnicos y operativos, sociales y ambientales, entre otros. Los países deben proporcionar una descripción del uso de los ingresos, incluidas las actividades que se llevarán a cabo, las partes interesadas involucradas y los plazos, de conformidad con las políticas del GCF. La documentación sobre el uso de los ingresos también puede incluir un plan de reparto de beneficios, sin embargo, esto no parece ser obligatorio.

Información adicional requerida: se requerirá información adicional relacionada con las salvaguardas; una proyección de los resultados esperados en los años posteriores; información sobre los diferentes financiamientos que contribuyeron al logro de los resultados, para asegurar que no haya un doble pago; información relacionada con los NCB; y sobre cómo el país pretende ampliar la escala de REDD+ de subnacional a nacional.

Una vez que la Secretaría entregue su diligencia debida de segundo nivel, el ITAP realizará su evaluación. Los evaluadores del ITAP consistirán de expertos en uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura (LULUCF, por sus siglas en inglés) acreditados por la CMNUCC, así como reconocidos expertos en REDD+. La Secretaría luego entregará una recomendación a la Junta Directiva, la cual tomará una decisión basada en la debida diligencia de segundo nivel y en la evaluación del ITAP.

Una vez aprobada la propuesta, los acuerdos legales quedarán registrados mediante un Acuerdo de Actividad del Fondo (FAA, por sus siglas en inglés), y el GCF tiene el derecho de solicitar el reembolso de los fondos en caso las actividades sean incompatibles con sus requisitos, incluidas las políticas del GCF, y se basen principalmente en información obtenida a través de un proceso anual simplificado de presentación de informes. El fondo también tiene la potestad de investigar las propuestas realizadas.

PRÓXIMOS PASOS

La Secretaría desarrollará plantillas para la nota conceptual y la propuesta completa, así como orientación para que las NDA y las AE puedan presentar sus solicitudes. Se espera que gran parte de este material sea entregado en diciembre de 2017, y que se empiecen a presentar propuestas durante 2018.

La orientación deberá abarcar áreas tales como el proceso simplificado de presentación de informes, así como información sobre cómo aplicar el sistema de puntuación (scorecard), por ejemplo, para garantizar que cada una de las salvaguardas sea adecuadamente evaluada y respetada de manera transparente, coherente, exhaustiva y efectiva. Se requerirá mayor claridad sobre cómo evaluar los NCB y sobre las facultades del Fondo al llevar a cabo investigaciones, por ejemplo, la facultad de realizar visitas de campo y obtener información confidencial. En los próximos dos años, se harán análisis de la experiencia y los avances realizados para la consecución de los objetivos, los cuales se presentarán ante la Junta Directiva en la última reunión de 2019.

Como es probable que el GCF establezca el futuro estándar para REDD+, será importante investigar, monitorear y analizar la forma en que se implementa este proceso, a fin de informar las nuevas mejoras en el desarrollo de políticas que se espera que ocurran hacia el final del piloto. El nivel de documentación que se generará a través de las presentaciones de las AE, la debida diligencia de la Secretaría, las evaluaciones del ITAP y las deliberaciones de la Junta Directiva, proporcionará nuevos conocimientos sobre las formas en que los países están implementando REDD+, y será importante que el GCF garantice que esta información se encuentre disponible públicamente.

Hasta que se adopte un enfoque de REDD+ basado en derechos, que trate a los pueblos indígenas como titulares de derechos en lugar de como partes interesadas, el GCF no estará verdaderamente en posición de reivindicar un enfoque transformador para detener y revertir la pérdida de bosques, ni podrá llamarse a sí mismo un 'estándar de oro'"

Stephen Leonard

Cuando se sometió la propuesta de decisión final ante la Junta Directiva, fue recibida de manera muy positiva.

El miembro de Nicaragua ante la Junta Directiva expresó su satisfacción porque considera que esta decisión atraerá la inversión del sector privado en REDD+. El miembro de Alemania expresó su esperanza de que el GCF establezca un “estándar de oro” para la integridad y robustez ambiental a través de REDD+, y señaló que las propuestas deberán ser examinadas detalladamente a partir de su potencial de transformación, incluyendo mejoras en los niveles de referencia y prevención de fugas. El miembro de Malasia consideró que el GCF se encuentra ahora en una posición seria para mostrarle al mundo que los países pueden reducir las emisiones con una buena gobernanza forestal, y el del Reino Unido dijo que el resultado estuvo muy acorde con el espíritu de compromiso, que quedó complacido al comprobar que la revisión del año 2019 fue incorporada en la decisión, y que espera la creación de un sistema más robusto en el futuro.

Sudáfrica, sin embargo, no apoyó la decisión. El representante indígena ante los observadores expresó su descontento por la falta de inclusión de la política sobre pueblos indígenas para eventos ocurridos en el pasado, y buscó un compromiso de la Junta Directiva para aprobar dicha política en su próxima reunión a principios de 2018, luego de que fuera postergada en esta ronda.

   Para promover un enfoque de REDD+ basado en derechos, aún se requiere que el GCF apruebe su política sobre pueblos indígenas. Foto: Marlon del Águila/CIFOR.

UN ENFOQUE DE REDD+ BASADO EN DERECHOS

Como ha sido el caso en todas las negociaciones de REDD+ de la última década, el proceso volvió a poner más énfasis en la medición del carbono para determinar un valor financiero. Los representantes indígenas consideraron que no se había prestado la debida atención al tema de los derechos y se sintieron profundamente decepcionados de que la política sobre pueblos indígenas no se hubiera preparado a tiempo para esta reunión. El hecho de que esta política no formara parte del paquete en B.18 puede haber contribuido a sus escasas referencias en los resultados de REDD+.

Dado que con esta decisión está a punto de completarse gran parte del trabajo técnico centrado en el carbono, es posible que ahora veamos cómo el discurso sobre REDD+ se traslada más al tema de los derechos. Este es un problema que surgirá sistemáticamente a través de los esfuerzos para implementar las políticas, y que es consistente con el Acuerdo de París.

Hasta que se adopte un enfoque de REDD+ basado en derechos, que trate a los pueblos indígenas como titulares de derechos en lugar de como partes interesadas, el GCF no estará verdaderamente en posición de reivindicar un enfoque transformador para detener y revertir la pérdida de bosques, ni podrá llamarse a sí mismo un “estándar de oro”. El resultado actual está un paso más cerca, con la reciente inclusión en las políticas de algunas buenas disposiciones sobre consideraciones ambientales y sociales, así como sobre los NCB. Sin embargo, hasta que el GCF apruebe su política sobre pueblos indígenas, con suerte en B.19, a principios de 2018, no se podrá dar el siguiente paso y emprender la tan necesaria ruta transformadora para promover un enfoque de REDD+ basado en derechos.

Para obtener más información sobre este tema, póngase en contacto con Stephen Leonard en S.Leonard@cgiar.org

Esta investigación fue apoyada por el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido UKaid.

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