Perú, Ecuador y Bolivia, países que comparten la Amazonía occidental, han implementado importantes reformas forestales en las últimas dos décadas con el fin de ayudar a que pequeños productores y comunidades gestionen mejor sus bosques y obtengan mayores beneficios.
Sin embargo, a pesar de estos cambios, muchas personas continúan gestionando sus bosques de formas que resultan en prácticas ilegales de tala.
¿Por qué persiste la tala ilegal entre los pequeños productores y las comunidades forestales?
En busca de una respuesta a esta pregunta, científicos del Centro para la Investigación Internacional (CIFOR), han visitado bosques, parcelas agroforestales, aserraderos, oficinas gubernamentales y otros sitios en estos tres países. Así, entrevistaron a diseñadores de políticas, funcionarios gubernamentales y a personas que trabajan en diferentes áreas de la industria de producción forestal en busca de respuestas respuestas.
“Nos propusimos responder a tres interrogantes” afirma el investigador de CIFOR, Pablo Pacheco. “¿Cómo afectan los derechos de tenencia otorgados a los pequeños productores y las comunidades sus decisiones sobre el uso de sus bosques? ¿Cuáles son las principales barreras que impiden que los pequeños productores adopten prácticas de manejo sostenible del bosque? Y, ¿por qué los pequeños productores y las comunidades, luego de todas estas reformas, continúan aprovechando madera sin la debida autorización?”
Los investigadores encontraron que a pesar de las modificaciones a las regulaciones, las cuales constituyen en sí un paso adelante, estas no responden necesariamente a la variedad de requerimientos de los pequeños productores y de las comunidades, tal y como lo explican en un estudio publicado en el semanario científico Forests.
Y cuando las regulaciones no satisfacen sus necesidades, las personas acuden a una combinación de prácticas legales e ilegales para cortar y vender su madera.
“Es una situación diversa y compleja”, afirma Pacheco. “La legalidad solo funciona para algunos, pero no para todos”.
Sistemas más flexibles, con mejor monitoreo e incentivos y mayor conocimiento de las demandas del mercado, pueden facilitar la vida de los pequeños productores a la vez que se garantiza que posean los recursos para que puedan beneficiarse de sus bosques y también puedan invertir en ellos"
Potencial versus resultados
Los tres países han progresado en sus esfuerzos por cambiar las regulaciones, pero no ha sido fácil responder a las diversas limitaciones económicas e institucionales que los pequeños productores y las comunidades enfrentan, quienes se han convertido en importantes actores en el sector forestal, afirma Pacheco.
Estos tres países difieren en el área total de sus bosques. Ecuador tiene 11 millones de hectáreas, en tanto que Bolivia tiene casi cinco veces la misma área y Perú tiene 73 millones de hectáreas. También se diferencian en el área ocupada por los pequeños productores.
Según estadísticas oficiales (las que podrían ser inexactas), los pequeños productores o las comunidades representan unos 7,5 millones de hectáreas (más de la mitad del área total de bosque) en Ecuador; 20,7 millones (o casi la mitad, en Bolivia); y solo 13,2 millones, (menos de una quinta parte), en Perú.
Entre los años 2008 y 2012 los pequeños productores y las comunidades contribuyeron a los mercados con una importante cantidad de madera, representando el 84 % en Ecuador y el 22 % en Perú. La mayoría de esta madera se vendió en los mercados locales de cada país.
A finales de los 90, los tres países empezaron a promover el manejo forestal sostenible (MFS) como una medida para incrementar los ingresos provenientes del bosque y estimular la conservación.
Pacheco y sus colaboradores afirman en su artículo que los diseñadores de políticas asumieron que el MFS podría incrementar los beneficios económicos provenientes de los bosques para los pequeños productores y las comunidades, y así disminuir la presión de la deforestación ocasionada por el cambio de uso de la tierra, así como también podría ayudar a complementar los ingresos de los pequeños productores y las comunidades.
Un conjunto inicial de reformas en estos tres países incluyeron regulaciones para promover el MFS, tales como inventarios forestales, planes de manejo forestal y planes operativos anuales. También reconocieron derechos de tenencia a pequeños productores y comunidades indígenas.
Las nuevas regulaciones brindaron algunos incentivos económicos, particularmente al reducir los gastos para pequeños productores en Bolivia; y asignaron diferentes costos a los permisos forestales de acuerdo al tipo de bosque y a la escala del aprovechamiento de madera en Ecuador. En los tres países también se mejoraron sus sistemas de vigilancia que verifican si la madera es aprovechada de forma legal.
Pacheco afirma que cambiar las regulaciones para mejorar el manejo forestal, a la vez de ayudar a que los pequeños productores logren mejores estándares fue una combinación interesante, con gran potencial. Pero esto no logró los resultados esperados.
Uno de los obstáculos, afirman Pacheco y sus colaboradores, fue que las reformas pusieron énfasis en la tenencia, el manejo forestal y las ganancias para verificar la legalidad, pero no prestaron suficiente atención a los incentivos y la asistencia técnica a los usuarios locales del bosque.
“Se asumía que los mercados se harían cargo de cubrir sus necesidades”, afirma Pacheco. Sin embargo, a pesar de las barreras institucionales y de las limitaciones económicas, los pequeños productores y comunidades forestales jugaron un papel importante en el suministro de madera en los tres países.
Y con el tiempo, los usuarios locales del bosque comenzaron a presionar a sus gobiernos para mejorar su situación.
Una segunda ola de reformas se inició en el año 2010, con el propósito de facilitar a los pequeños productores el manejo de sus bosques al diseñar sistemas forestales más flexibles, a pesar de las preocupaciones de que tal flexibilidad pudiera derivar en un manejo forestal menos sostenible.
“La legalidad solo funciona para algunos, pero no para todos”.
En los tres países, en diferente medida, estas reformas mejoraron los incentivos para la actividad forestal de los pequeños productores, introdujeron pagos y otro tipo de compensación por la conservación del bosque, y optimizaron sistemas que verifiquen el origen legal de la madera.
Sin embargo, el aprovechamiento ilegal de madera continúa en la Amazonía Occidental.
¿Qué salió mal entonces? Según explica Pacheco, “las reformas forestales fallaron en abordar por completo dificultades clave que los pequeños productores enfrentan al tratar de adoptar sistemas de manejo forestal sostenible”. Dados los complicados procedimientos para garantizar títulos de tierras, el proceso de titulación ha sido lento.
El costo del diseño de planes de manejo y planes operativos anuales también puede ser demasiado alto para los pequeños productores, quienes no llegan a vender suficiente madera que les permita recuperar la inversión. Muchos pequeños productores, especialmente en áreas remotas, venden la madera esporádicamente en la medida en que necesitan efectivo. Para ellos, no tiene sentido emprender un plan forestal formal.
“El costo que involucra la obtención de permisos, y los frecuentes bajos beneficios derivados de la tala de árboles, conllevan a que los pequeños productores realicen sus operaciones fuera de la ley”, explican los autores en la publicación.
“Adicionalmente, puede que a los técnicos forestales no les interese formular planes de manejo en áreas pequeñas”, las que son menos lucrativas en comparación con grandes áreas donde se puede extraer más madera.
Pero la carencia más grande, afirma Pacheco, es la falta de incentivos financieros para el manejo forestal sostenible a pequeña escala. Debido a los costos y otros obstáculos, como la distancia a los mercados, los pequeños productores en la Amazonía Occidental están en desventaja, afirma el investigador. Como resultado, tienden a emprender una combinación de prácticas legales e ilegales.
Para reducir costos, muchos pequeños productores prefieren cortar los árboles y convertirlos en tablones ellos mismos con motosierras, en lugar de contratar a alguien más. Pero también requieren de capital antes de aprovechar la madera, y con frecuencia deben acudir a intermediarios para obtener préstamos con altas tasas de interés. La alternativa es vender la madera en pie a un precio más bajo a intermediarios o a los operadores de motosierras.
Los intermediarios juegan un papel importante en la cadena de mercado al brindar financiamiento, pero también pueden imponer sus condiciones en la venta de madera, dejando a los pequeños productores en desventaja. Los intermediarios también pueden obtener los permisos necesarios y con frecuencia conocen las formas de hacer que la madera ilegal parezca legal. Esto les permite vender la madera en mercados locales urbanos. Estas dificultades y obstáculos, combinados con los incentivos inadecuados, conllevan a que quienes están involucrados en la venta ilegal de madera se opongan a los esfuerzos para cambiar sus prácticas, afirma Pacheco.
El incumplimiento de las regulaciones forestales representa un costo significativo para los gobiernos, al dejar estos de percibir ingresos fiscales. Sin embargo, al mismo tiempo, las ventas de madera son una fuente importante de ingreso para los pequeños productores y las comunidades.
Flexibilidad e inclusión
¿Entonces, cuál sería la solución? Aunque varía de algún modo entre los países, los estudios señalan algunos principios generales.
Pacheco y sus colegas sugieren involucrar a los pequeños productores y otros miembros de la cadena de mercados a baja escala en esfuerzos para diseñar un marco más flexible e integrado que permita a los pequeños productores tomar decisiones sobre la mejor forma de manejar sus bosques.
“Estos marcos deben integrarse cada vez más a incentivos económicos y asistencia”, afirma Pacheco.
También es importante optimizar la transparencia de los mercados de madera, al mejorar la disponibilidad n de información sobre precios para todos en la cadena de mercado y al mejorar el monitoreo y la vigilancia.
“Los intermediarios locales deben ser parte de la solución”, dice Pacheco, “de forma que se construyan mejores alianzas a lo largo de la cadena de valor, desde el mercado hasta los pequeños productores o las comunidades y sus bosques”.
Las agencias del gobierno de todos los niveles harían mejor en cambiar su enfoque de aplicación de normas tipo “comando-control” y faciliten formas de manejo forestal sostenible, que a la vez funcionen para los pequeños productores, afirma el investigador.
Pacheco espera que los estudios a profundidad de CIFOR sobre manejo forestal en Bolivia, Ecuador y Perú contribuyan a la adopción de sistemas que funcionen tanto para las personas como para los bosques.
“Sistemas más flexibles, con mejor monitoreo e incentivos y mayor conocimiento de las demandas del mercado, pueden facilitar la vida de los pequeños productores a la vez que se garantiza que posean los recursos para que puedan beneficiarse de sus bosques y también puedan invertir en ellos”, afirma.
Este estudio forma parte del proyecto “Países emergentes en transición hacia una economía verde: ¿Marcará la diferencia para los bosques y las personas?”, desarrollado por el Programa de Investigación de CGIAR sobre Bosques, Árboles y Agroforestería (CRP-FTA). El objetivo del programa es mejorar el manejo y uso de los bosques, la agroforestería y los recursos genéticos de los árboles a lo largo del paisaje, desde bosques hasta plantaciones.
El estudio de CIFOR sobre pequeños y medianos emprendimientos forestales se desarrolla gracias al soporte financiero del Departamento para el Desarrollo Internacional (DfID) del Reino Unido.
Para mayor información, por favor contacte a Pablo Pacheco, Investigador Principal de CIFOR, Líder del programa de Cadenas de valor, Financiamiento e Inversión, en: p.pacheco@cgiar.org
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