Un número récord de países (más de 170) asistió a la ceremonia de firmas del Acuerdo de París sobre el Cambio Climático (AP) celebrada el pasado 22 de abril en la sede de las Naciones Unidas en Nueva York.
El acontecimiento fue muy significativo, pues si bien los países adoptaron el texto del Acuerdo de París durante la COP21 de diciembre de 2015, este aún no se aplica plenamente. El Acuerdo de París constituye un paso hacia adelante, ya que la suscripción del este por parte de los países, da inicio a procesos nacionales claves de los cuales dependen su posterior entrada en vigor.
La presión para alcanzar un nuevo acuerdo climático ya ha desaparecido. El mensaje central ahora es la aplicación".
Entre los países presentes durante la ceremonia de firmas, cabe destacar la participación de los mayores emisores de carbono, como Estados Unidos, China e India, así como la presencia de muchos países con bosques tropicales, como Papúa Nueva Guinea, la República Democrática del Congo (RDC) y Brasil.
Para que el Acuerdo entre en vigor por completo, se requiere la ratificación formal y legal de al menos 55 Estados que representen un 55 % de las emisiones antropogénicas de gases de efecto invernadero. Un posible escenario, por ejemplo, implicaría la ayuda conjunta de China, Estados Unidos, Canadá, Rusia, India, Indonesia y Brasil (quienes, en conjunto, representan más del 55 % de las emisiones actuales).
Sin embargo, la firma del Acuerdo no debe confundirse con el requisito legal de ratificación. En muchos países, la ratificación requerirá procesos políticos nacionales en los respectivos parlamentos. Esto, en algunos casos, podría tomar años.
Predicar con el ejemplo
Existen perspectivas positivas que indican que el Acuerdo podría llegar a implementarse antes de 2020, el año fijado como meta. Esto surge en parte gracias a la iniciativa de Estados Unidos para ratificar el Acuerdo antes del fin del mandato del presidente Obama debido a la preocupación de que es poco probable que una nueva administración republicana avance en el asunto. Es importante recordar que si bien Estados Unidos suscribió el Protocolo de Kioto, luego no lo ratificó.
Por otra parte, se espera que haya un proceso mucho más lento en el seno de la Unión Europea (UE), la cual enfrenta grandes retos en cuanto a la pronta ratificación del Acuerdo. En este sentido, cada uno de los Estados miembros de la UE debe llevar a cabo un procedimiento nacional de ratificación, como también de asignaciones de cuotas de reducción de las emisiones. Se desconoce el tiempo que tomará esto (es posible que hasta dos años), lo cual genera preocupación respecto de que el Acuerdo de París pueda entrar en vigor antes de que lo ratifique la UE. Esto dejaría a la UE en la difícil posición de solo contar con derechos de participación.
Mientras tanto, las señales de los países más vulnerables han sido positivas. Muchos de ellos ya han ratificado el Acuerdo de París, con Fiyi, las Islas Marshall, Palau y Maldivas a la cabeza. Estas ratificaciones ocurren en medio de los polémicos pedidos que realizan algunos miembros de la sociedad instando a los países vulnerables a que pospongan la ratificación, como una medida para fortalecer las negociaciones climáticas en curso; en particular, las relativas al financiamiento.
Si bien se materializó la política de alto nivel durante la ceremonia de firmas, las negociaciones climáticas continúan llevándose a cabo. Las partes se reunirán en mayo en Bonn, Alemania, para comenzar una serie de nuevos programas de trabajo, completar tareas en curso y avanzar hacia la ejecución del Acuerdo.
La presión para alcanzar un nuevo acuerdo climático ya ha desaparecido, y en la actualidad están ganando terreno algunos importantes asuntos, nuevos y antiguos, relativos al uso de la tierra y a los bosques. El mensaje central ahora es la aplicación.
Primera ronda: negociaciones pos-París
La primera sesión del Grupo de Trabajo Especial sobre el Acuerdo de París (APA 1 por su sigla en inglés) se llevará a cabo del 16 al 26 de mayo en Bonn, Alemania, al tiempo que se celebra la sesión regular de mediados de año de los Órganos Subsidiarios de la CMNUCC. A continuación se enumeran aspectos importantes para garantizar que este gran acontecimiento fomente las ambiciones y el alcance de este acuerdo climático clave.
- El papel de la tierra y de los bosques para lograr disminuir la temperatura en 2 o 1,5 grados:
Como resultado del objetivo de mitigación del Acuerdo de París, las emisiones negativas y los sumideros derivados del uso de la tierra son más notables que antes. Esto destaca la importancia de conservar y de mejorar la situación de los bosques naturales y otros ecosistemas, como también de detener la deforestación y reducir la degradación. Si bien se requiere más evidencia científica sobre la materia, se han manifestado preocupaciones por la disponibilidad de tierras, los efectos en la seguridad alimentaria y la excesiva dependencia de tecnologías de emisiones negativas inexistentes. Y aún no se sabe cómo abordará este asunto la CMNUCC en su intento de alcanzar el nuevo objetivo a largo plazo.
- De las INDC a las NDC:
Uno de los elementos más importantes del proceso hacia la ejecución del Acuerdo será la transición de las contribuciones previstas y determinadas a nivel nacional hacia las contribuciones determinadas a nivel nacional (INDC y NDC, respectivamente, por sus siglas en inglés). Alrededor de 100 países han incluido las actividades de uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y forestería (LULUCF por su sigla en inglés) en su INDC, mientras que unos 40 países incluyen REDD+. El Acuerdo ha establecido un proceso relativo a la “Información” y “Características” de las INDC, ya que las INDC actuales no son comparables y, por tanto, son difíciles de medir.
Ya se ha brindado cierta asistencia en la materia, pero será necesario continuar identificando los vacíos, analizando el contenido de las INDC y cerrando las brechas. Otro aspecto que deberá evaluarse en términos de coherencia de la información será la brecha entre las INDC/NDC y el “Programa por País” desarrollado para permitir que los países tengan acceso al Fondo Verde para el Clima (GCF por su sigla en inglés).
- El balance mundial y el diálogo facilitador de 2018:
El diálogo facilitador de 2018 está atrayendo mucha atención, y hay fuertes expectativas de que representará una forma de revisión o examen. Sin embargo, no queda claro qué significa todo esto. La ambición actual de las INDC es reconocida, en general, como demasiado baja.
Muchos prevén que el acontecimiento de 2018 generará una oportunidad para que los países puedan elevar sus aspiraciones. En este sentido, se espera que las tierras y los bosques sean parte de la lista de temas que se tratarán en el diálogo. Si este fuera el caso, la decisión reciente del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC por su sigla en inglés) de elaborar un Informe especial relativo al objetivo de 1,5 grados, al uso de la tierra y a la seguridad alimentaria, sin dudas, desempeñará un papel importante en el debate.
- Contabilidad y transparencia en el uso de la tierra:
El Acuerdo de París establece un programa de acciones que se desarrollarán en la esfera del Grupo de Trabajo Especial sobre el Acuerdo de París (APA) para establecer un “sistema común” de transparencia de acción y apoyo antes de 2018. El mismo incluirá además la contabilidad y reporte del sector del uso de la tierra resultando en un nuevo sistema de medición, notificación y verificación (MRV por su sigla en inglés).
Durante muchos años, se han efectuado muchas críticas a las reglas contables de LULUCF en el marco del Protocolo de Kioto, aduciendo que estas permitían a los países desarrollados elegir (o esconder) sus emisiones en forma selectiva. Por el contrario, muchos prefieren un enfoque de la contabilidad que sea integral, basado en la tierra e inclusivo. Aún es preciso abordar cómo podrá interactuar un enfoque de dichas características con las reglas relativas a REDD+.
- Derechos humanos y cambio climático:
Uno de los principales logros del Acuerdo de París fue la inclusión de los derechos humanos en el preámbulo. Algunos esperan que ciertos países tomen la iniciativa en Bonn para elaborar un plan de trabajo relacionado con los derechos humanos y el cambio climático.
Cuando el asunto se considera junto con las preocupaciones relativas al objetivo a largo plazo de emisiones “cero netas”, se espera que también formen parte de este trabajo cuestiones como el uso de la tierra, la migración, los derechos de los pueblos indígenas y de las comunidades locales y la seguridad alimentaria. Esto daría lugar a nuevos e importantes debates en el seno de la CMNUCC sobre cuestiones que todavía no se trataron de forma adecuada.
- Aplicación del conocimiento indígena:
Otro posible nuevo programa de trabajo necesario es la puesta en práctica de la adaptación de las disposiciones del artículo sobre conocimiento de los pueblos indígenas. Este asunto es clave para los bosques y para la implementación de REDD+, como también para otras acciones de mitigación y adaptación.
Este programa de trabajo tendría importancia particular para el trabajo llevado adelante por el GCF, en lo que respecta a su marco de pagos por resultados de REDD+ , y al programa de trabajo en curso sobre la agricultura del Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico que abordará medidas de adaptación y sistemas de conocimiento indígena.
- El Mecanismo para un Desarrollo Limpio y el Mecanismo de Desarrollo Sostenible y Mercados:
Otras actividades relativas al uso de la tierra y al Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL) continúan en la agenda. En este sentido, está previsto un taller especial sobre LULUCF que se llevará a cabo en mayo de este año. Será igualmente importante observar la evolución de estas negociaciones en el contexto del nuevo Mecanismo de Desarrollo Sostenible (MDS) establecido por el Acuerdo de París. Se espera que el MDS substituya al MDL, proporcionando un mayor alcance en términos de sinergias entre la mitigación de la adaptación y el uso de la tierra.
Siguen pendientes las preguntas que intentan responder si REDD+ formará parte o no de los MDL y qué reglas y salvaguardas se aplicarán. Por otra parte, un tema importante de debate será el modo en que se redacten las disposiciones sobre la integridad de los ecosistemas en el nuevo Acuerdo, de manera tal que resulten independientes de la “integridad ambiental”. También debemos esperar que surja el controversial asunto de las compensaciones de REDD+, muy probablemente en el contexto de las negociaciones recientes dentro de la industria de la aviación, que deberá evitar socavar el objetivo de disminuir la temperatura en 1,5 grados y de eliminar de a poco los combustibles fósiles.
- Sinergias entre la mitigación y la adaptación:
En el Acuerdo de París se incluyen vinculaciones y sinergias entre la mitigación y la adaptación. La referencia más clara es el artículo 5. Las otras referencias destacadas se encuentran en las Decisiones de REDD+. A lo largo del texto, se relaciona la resiliencia con el desarrollo de bajas emisiones, y en el preámbulo se intenta establecer que las medidas de mitigación no deben comprometer derechos o socavar la integridad de los ecosistemas. Las objetivos a largo plazo de adaptación y mitigación (artículos 4 y 7) podrían interpretarse de manera tal que garanticen que las medidas en pos del cumplimiento de una no perjudiquen a la otra.
El artículo 4.7 establece que “Los beneficios secundarios de mitigación que se deriven de las medidas de adaptación y/o los planes de diversificación económica de las Partes podrán contribuir a los resultados de mitigación en el marco del presente artículo”. Las vinculaciones y sinergias entre la mitigación y la adaptación también se encuentran bien establecidas en el GCF. En este sentido, el Acuerdo de París y el GCF han creado un espacio de políticas en el marco de los procesos de la CMNUCC para llevar a cabo nuevos trabajos sobre el tema, posiblemente mediante el programa de trabajo no relacionado con el mercado.
- Esfuerzos previos al año 2020:
El escrutinio técnico y los procesos técnicos expertos previstos para poner fin a las brechas existentes serán permanentes y seguirán centrándose en áreas temáticas, incluido el uso de la tierra. Lo que se logre antes de 2020 será clave para determinar si será posible alcanzar la meta de la disminución de la temperatura en 2 o 1,5 grados.
Existen numerosos objetivos útiles fijados para 2020, como también compromisos de deforestación cero por parte de la cadena de suministro corporativa que pueden ser de utilidad. Otros procesos relacionados incluyen las Metas de Aichi para la Diversidad Biológica, los Objetivos de Desarrollo Sostenible que pretenden frenar la deforestación hacia 2020 y el Desafío de Bonn, que pretende restablecer 150 millones de hectáreas de tierras deforestadas o degradadas para 2020.
Durante la COP21 celebrada en París, se acordó fortalecer las medidas en el marco de la CMNUCC con vistas al 2020. Entre ellas se incluyen una mayor participación de los sectores no estatales, como el sector privado, y mejores intercambios tecnológicos; por ejemplo, mediante mecanismos como el Centro y Red de Tecnología del Clima (CRTC).
En los últimos años, la movilización de fondos para la implementación de REDD+ ha ganado terreno, al tiempo que el Marco ha avanzado hacia su conclusión. La COP21 confirmó que el GCF desempeñará un papel central en la ejecución del Acuerdo y que la Comisión Permanente de Finanzas ha orientado al GCF para que pueda hacer más al respecto.
Durante la 12.a Reunión del Consejo en Incheon, Corea del Sur, celebrada en marzo de este año, el GCF decidió que haría operativo su sistema de pagos basados en los resultados a finales de 2016. Además, convino en adoptar medidas relativas al Mecanismo Conjunto de Mitigación y Adaptación (JMA, por sus siglas en inglés) y consolidar la participación del sector privado. En la actualidad, el GCF está llevando a cabo consultas informales con los actores interesados en estos asuntos, como parte de su esfuerzo por elaborar directrices y marcos normativos adecuados. Se prevé que la próxima fase se llevará a cabo durante mayo de este año en Bonn.
Por su parte, las señales políticas brindadas hace poco en Nueva York resultan útiles. Sin embargo, y como siempre, surgirán dificultades a la hora de entrar en detalles. Podemos esperar que se produzca una situación similar a la que se vivió en torno al Protocolo de Kioto y durante la evolución de lo que llegó a ser el Acuerdo de Marrakech.
El impacto ha sido profundo desde que se alcanzó el acuerdo climático en París durante la COP21. Puede decirse que el discurso ahora se centra en la aplicación. Es decir que hemos avanzado hacia un debate práctico que intenta dar respuesta al cómo, no solo al qué o al porqué.
La firma del Acuerdo no debe confundirse con el requisito legal de ratificación. En muchos países, la ratificación requerirá procesos políticos nacionales en los respectivos parlamentos. Esto, en algunos casos, podría tomar años".
En la actualidad, conocemos el marco normativo dentro del cual debemos trabajar. Más aún, podemos identificar con claridad la investigación necesaria y debemos garantizar que tenemos evidencias específicas que apoyan las labores políticas que se precisan, tanto en el ámbito nacional como internacional.
La reunión que se llevará a cabo muy pronto, este mes de mayo en Bonn es extremadamente importante, pues en ella se establecerán los programas de trabajo y se definirán los asuntos y los mecanismos necesarios para aplicar lo que se reconoce, en términos generales, como “el mejor acuerdo que pudimos conseguir”, pero que aún no es lo suficientemente bueno.
La buena noticia, sin embargo, es que tenemos la oportunidad de transformar este imperfecto Acuerdo de París en algo que sea “suficientemente bueno” para todos.
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