Puerto menor de Santa Rosa del Abuna en Pando. Las leyes de tenencia en Bolivia se han centrado los en derechos territoriales indígenas y la propiedad individual. Foto cortesía de Gatol fotografía Cc.

Los derechos de tenencia de la tierra han sido ampliamente considerados como claves para mejorar la gobernanza ambiental. En el estado brasileño de Pará y en la Amazonía boliviana se han promulgado algunas leyes que tienen en cuenta las necesidades de las comunidades locales e indígenas.

Pero ¿cuán exitosas han sido estas leyes? Un nuevo estudio ha comparado procesos de regularización de tierras en ambas regiones y los autores encontraron que la seguridad de la tenencia, por sí sola, no necesariamente se ha traducido en una mejor gobernanza ambiental. Mucho depende también de las condiciones sociales y políticas prevalentes.

DOS PAÍSES, DISTINTOS RESULTADOS

“Curiosamente, tanto en Bolivia como en Brasil se ha dado un intenso proceso de expansión de la frontera agrícola por diferentes actores, y los objetivos de las políticas para enfrentar estos problemas eran relativamente similares, con énfasis en la regularización de los derechos de tenencia”, explica Pablo Pacheco, uno de los autores del estudio y científico principal del Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR).

“Pero la forma elegida por ambos dos países para lograrlo ha sido muy diferente”, agrega.

En las tierras bajas de Bolivia se dio prioridad a la regularización de los derechos en tierras reclamadas por personas (desde pequeños agricultores hasta propietarios de tierras a gran escala), así como comunidades y pueblos indígenas. La identificación de las tierras públicas, con frecuencia bosques, se produjo sólo después del reconocimiento de los derechos colectivos e individuales. Esto llevó a un importante incremento de la ocupación de terrenos públicos, muchos de los cuales terminaron en manos privadas.

Se logró una mejor gobernanza ambiental en Brasil, mientras que en Bolivia una mejor distribución social de la tierra”

Las autoridades en el estado brasilero de Pará, en cambio, delimitaron  “un mosaico” de unidades de conservación y priorizaron los derechos de los pueblos indígenas. Sólo después de eso, se les entregaron derechos de tenencia a las comunidades y pequeños propietarios.

Sin embargo, los reclamos de los propietarios de tierras individuales continúan aún sin resolver, lo que representa un obstáculo para una completa aplicación de la política ambiental de Brasil.

En pocas palabras,  Bolivia asumió la regularización de la tierra desde una perspectiva agraria, mientras que Brasil adoptó un enfoque más conservacionista.

“Como era de esperar, se logró una mejor gobernanza ambiental en Brasil, mientras que en Bolivia una mejor distribución social de la tierra”, dice Pacheco. “Ambas regiones han experimentado una combinación de éxitos y fracasos”.

El enfoque de regularización de la tenencia ha sido clave en ambos casos, pero Pacheco insiste en que no es el único factor.

CLARIFICANDO LA TENENCIA DE LA TIERRA

Se esperaba clarificar la propiedad de la tierra para resolver los conflictos sobre ella, reducir la presión sobre los bosques y promover usos del suelo más óptimos (en coherencia con expectativas económicas).

Los formuladores de políticas consideraban que la clarificación de los derechos de tenencia también contribuiría a la estabilización de la expansión agrícola (en línea con perspectivas institucionales). Pero los procesos reales no dieron resultados tan claros.

En muchos casos, las élites locales lograron asegurar la propiedad de tierra que habían adquirido inicialmente a través de medios ilegales y semi-legales, de acuerdo con Pablo Pacheco. En estos casos, la regularización de la tenencia sólo sirvió para formalizar desigualdades en la propiedad de la tierra y, en consecuencia, las disputas continúan.

El enfoque de Bolivia ha hecho hincapié en la regularización de tierras en territorios indígenas y tierras individuales, pero no se promulgó una legislación para restringir la expansión de la agricultura en las tierras forestales o limitar la conversión de bosques en parcelas.

“Sin estas restricciones, la regularización provocó ocupación, al apresurarse los actores locales influyentes en reclamar derechos sobre tierras forestales sin control del gobierno”, dice Pacheco.

Los resultados observados dependían fuertemente del contexto socio-político en las respectivas regiones”

En Pará se evitaron algunos de estos problemas al aprobarse una legislación para regular los usos del suelo dentro de propiedades y tierras comunitarias, principalmente relacionados con la protección de las reservas forestales legales y áreas de protección permanente.

El establecimiento del Catastro Ambiental Rural (CAR), en virtud del cual los propietarios de tierras deben cumplir con la legislación ambiental, fue una medida clave que ayudó a “cerrar” la frontera agrícola y limitar la deforestación, según indica el estudio. Esto también reduce el apresuramiento por la ocupación de tierras.

Según Pacheco, las regulaciones ambientales más estrictas en Pará, va a ayudar a reducir la deforestación, pero no se podrá evitar un costo social y económico. Es probable los reglamentos también limiten las opciones de uso de tierra de los pequeños agricultores, lo que podría hacer su vida más difícil.

En Bolivia, las presiones sociales sobre la tierra tienden a permanecer, causando pérdida de bosques y afectando su capacidad para proporcionar servicios ambientales.

PRESIÓN GANADERA, PRESIÓN HUMANA

“Los resultados observados dependían fuertemente del contexto socio-político en las respectivas regiones”, dice Pacheco.

“En el pasado, en Brasil había una mayor presión sobre los bosques debido a la expansión de la ganadería de mediana y gran escala. De ahí el énfasis en la puesta en marcha de instrumentos para propietarios de tierras a fin de cumplir con regulaciones de uso. En Bolivia había mucha más presión social sobre la tierra y las metas ambientales fueron objetadas por algunos. Esto se ha reflejado en los marcos de las normas”.

El diseño de reformas de tenencia deriva de puntos de vista económicos e institucionales, y tiende a pasar por alto contextos socio-políticos, según Pacheco.

“Pero nosotros sostenemos que una perspectiva de política ecológica permite entender mejor los procesos observados”.

“Los resultados a partir de diferentes políticas en Brasil y Bolivia dependieron del contexto local y, por ello, estos países se trazaron diferentes caminos de desarrollo”.

Para obtener más información sobre este trabajo por favor póngase en contacto con Pablo Pacheco en p.pacheco@cgiar.org

 La investigación de CIFOR sobre tenencia de la tierra en la Amazonía forma parte del Programa de Investigación del CGIAR sobre Bosques, Árboles y Agroforestería