Potret udara hutan hujan Amazon, Manaus, Ibu Kota negara bagian Amazonas, Brasil. Foto oleh: Neil Palmer/CIAT

Sebagai negara dengan hutan paling lebat di Amerika Selatan, Brasil juga menerima dana terbesar di wilayah tersebut untuk mengurangi deforestasi. Pendanaan Amazon, diluncurkan pada 2008, merupakan program terbesar di dunia untuk mendanai reduksi emisi gas rumah kaca dari deforestasi dan degradasi hutan (REDD+).

Sempat ditangguhkan pada 2019, saat mantan Presiden Brasil, Jair Bolsonaro mencabut banyak perlindungan lingkungan, dana itu dihidupkan kembali pada Januari 2023 ketika penggantinya, Presiden Lula da Silva – yang juga Kepala Eksekutif saat Pendanaan Amazon pertama kali didirikan – menjabat.

Antara 2008 dan 2017, Pendanaan ini menerima donasi lebih dari 1,2 miliar dolar AS dan berkomitmen mengeluarkan 667,3 juta dolar AS untuk membiayai 96 proyek, mulai dari pengembangan sistem pemantauan satelit nasional hingga membantu petani menerapkan metode pertanian lebih berkelanjutan. Namun, penilaian atas efektivitas proyek dan program yang dibiayai oleh dana tersebut masih beragam.

Hal ini mengarahkan para peneliti dari program 14 tahun CIFOR-ICRAF di 22 negara, Studi Komparatif Global REDD+ untuk melihat lebih dekat bagaimana pendanaan REDD+ Brasil digunakan, mengingat Dana Amazon mulai menerima sumbangan lagi. Mereka mendiskusikan temuan tersebut dalam dialog sains-kebijakan, yang mempertemukan peneliti, pembuat kebijakan, dan pelaksana proyek, pada 10 Maret 2023.

“Ketika kita melihat evaluasi berbeda dari proyek REDD+, kita mendapatkan kesimpulan berbeda,” kata Richard Van der Hoff, Koordinator Brasil untuk Studi Komparatif Global CIFOR-ICRAF tentang REDD+ dan Profesor di Universitas Federal di Minas Gerais. “Kita perlu menelah pada apa yang ingin diukur. Sekarang pemerintah baru telah menjalankan kembali Pendanaan Amazon, kita perlu mengambil pelajaran untuk mendapatkan hasil yang lebih baik.”

Pendanaan Amazon adalah salah satu contoh pendanaan berbasis hasil (RBF) paling awal dan terlama dalam menurunkan deforestasi. Idenya sederhana: donor memberikan dana berdasarkan pencapaian tujuan deforestasi. Brasil dapat mendistribusikan dan sesuai dengan kriterianya sendiri. Logikanya, negara penerima ingin terus menerima dana, dan perlu ada insentif untuk memastikan deforestasi terus menurun.

Tapi kenyataannya lebih rumit, kata Van der Hoff.

“Terdapat banyak keragaman dalam penggunaan dana oleh entitas nasional, negara bagian, dan lokal,” katanya. “Dan terdapat beragam cara untuk memahami dampak – yang bagus karena proyek REDD+ tidak semuanya sama. Tetapi kita perlu komunikasi lebih baik antara produksi ilmiah dan pembuat kebijakan untuk membantu memastikan bahwa uang yang diinvestasikan memiliki dampak.”

Dari 6,5 miliar dollar AS yang dijanjikan oleh negara donor untuk proyek REDD+ secara global antara 2010 dan 2019, Brasil menerima 1,3 miliar dollar AS – bagian terbesar yang diterima oleh suatu negara, menurut presentasi pada dialog kebijakan-ilmiah oleh Ilmuwan CIFOR-ICRAF, Stibniati Atmadja dan Ilmuwan Senior, Pham Thu Thuy, yang memimpin Tim Perubahan Iklim, Energi dan Pembangunan Rendah Karbon CIFOR-ICRAF.

Secara global, lebih dari separuh pendanaan REDD+ negara-ke-negara yang juga dikenal sebagai bantuan REDD+, disalurkan melalui entitas multilateral seperti Bank Dunia atau Program Pembangunan PBB. Namun di Brasil, hampir semua kontribusi untuk Dana Amazon disalurkan melalui pemerintah nasional dan didistribusikan oleh Bank Pembangunan Brasil.

Sejumlah donor telah mendanai REDD+ di Brasil melalui pendanaan antar negara. Kontributor terbesar selama periode itu adalah Norwegia, yang mewakili 48% pendanaan REDD+ secara global, tetapi memberi 80% pendanaan Brasil, diikuti oleh Jerman dan Inggris, dengan masing-masing 7%, dan Bank Pembangunan Inter-Amerika, 5%. Situasi itu menyoroti bagaimana sumber pendanaan Brasil rentan terhadap perubahan prioritas pemerintah di sekelompok kecil negara donor, kata Atmadja.

Lebih dari satu dekade yang lalu, Brasil mendapatkan pujian karena mampu secara tajam menurunkan kehilangan hutan tahunan, dari sekitar 30.000 kilometer persegi pada 2004 menjadi 5.000 kilometer persegi pada 2012. Namun, sejak saat itu, laju deforestasi meningkat, dengan lompatan tajam di bawah Bolsonaro, meskipun masih di bawah puncak 2004. Selain itu, masih ada pertanyaan tentang sejauh mana bantuan REDD+ dan pasar sukarela REDD+ berkontribusi terhadap penurunan emisi. Studi terbaru menunjukkan bahwa penurunan tersebut telah dilebih-lebihkan secara global dan di Brasil, menunjukkan perlunya penilaian kembali bagaimana proyek tersebut dievaluasi.

Penemuan tersebut dapat meredam antusiasme pendanaan REDD+, kata Atmadja pada dialog kebijakan-ilmiah. Ia menambahkan bagaimanapun hal itu dapat dimitigasi oleh kebijakan pro-hutan pemerintah baru, termasuk pengaktifan kembali Pendanaan Amazon.

Tambahan kecil namun substansial untuk pendanaan REDD+ di Brasil sebagian besar berasal dari dana swasta melalui pasar kredit karbon sukarela. Dengan menggunakan ID-RECCO, kumpulan data tentang proyek-proyek REDD+ terbesar, terbaru, dan gratis yang telah diperbarui oleh CIFOR-ICRAF setiap dua tahun, Atmaja memperkirakan bahwa nilai kredit karbon yang dijual di pasar karbon sukarela dari proyek-proyek REDD+ Brasil adalah sekitar 250 juta dolar AS atau 27% dari sekitar 950 juta dolar AS dihasilkan di seluruh dunia pada 2020.

Pada 2010 hingga 2017, Pendanaan Amazon mendistribusikan lebih dari 667 juta dolar AS  kepada pemerintah federal, negara bagian dan kota, lembaga swadaya masyarakat, dan universitas. Bagian terbesar (sekitar 38%) diberikan pada negara bagian, sebagian besar untuk pemantauan dan pengendalian deforestasi, meskipun sekitar seperempat bagiannya digunakan untuk aktivitas produksi berkelanjutan. Perusahaan minyak milik negara Petrobras juga berkontribusi pada Pendanaan Amazon.

Pemerintah federal menerima sekitar 21% dari dana tersebut, sebagian besar juga untuk pemantauan dan pengendalian, penegakkan hukum dan pemadam kebakaran, sementara universitas menerima sekitar 1,3% untuk penelitian dan pemerintah kota menerima sekitar 1,1%, sebagian besar untuk kegiatan pembangunan berkelanjutan dan memperkuat badan lingkungan mereka.

Dalam sebuah studi tentang pencairan Dana Amazon antara 2010 dan 2018, Van der Hoff dan rekannya menemukan bahwa sejumlah dana tampaknya dibuat untuk menutupi pemangkasan anggaran di badan lingkungan pemerintah, hingga menimbulkan pertanyaan mengenai “penambahan keuangan”  – apakah uang itu benar-benar digunakan untuk kegiatan yang tidak akan dilaksanakan tanpa dana.

Lembaga swadaya masyarakat menerima uang yang hampir sama banyaknya dengan negara bagian, yaitu 36%, Sebagian besar digunakan untuk proyek pembangunan berkelanjutan, dan dengan jumlah yang lebih kecil untuk pengaturan dan pemantauan serta pengendalian penguasaan lahan.

Tingginya tingkat keragaman penggunaan itu menunjukkan area yang pantas mendapat perhatian lebih besar saat Amazon Fund meningkat lagi, kata Van der Hoff.

Meskipun sebagian besar dana digunakan untuk mengatasi faktor struktural yangterkait dengan deforestasi Amazon, seperti penerapan daftar pemilik lahan yang mempermudah pelacakan kepatuhan terhadap persyaratan konservasi hutan, hanya dua dari 10 kota dengan tingkat deforestasi tertinggi yang termasuk di antara 100 kota tersebut yang menerima dana paling banyak, kata Van der Hoff.

Hal itu bisa diperbaiki jika dana lebih proaktif dalam mencari proyek yang memenuhi kriteria target yang telah ditentukan, katanya. Satu area yang diabaikan dalam kriteria tersebut, tambahnya, adalah rantai pasokan komoditas seperti kedelai dan daging sapi, yang kritis, karena sebagian besar emisi gas rumah kaca Brazil berasal dari perubahan penggunaan lahan dan deforestasi untuk industri pertanian dan peternakan.

Seiring dengan perkembangan REDD+, tujuan diperluas dengan tidak hanya mencakup pengurangan emisi tetapi juga faktor-faktor seperti penghidupan berkelanjutan, penguasaan lahan dan kesetaraan gender, kata Heliandro Maia dari GIZ, Badan Pembangunan Internasional Pemerintah Jerman, pada dialog sains dan kebijakan.

Hasilnya, terdapat pertanyaan apakah REDD+ terlalu sederhana untuk menangkap kombinasi tujuan yang rumit dan keragaman pendekatan proyek, kata Cauê Carrilho dari Universitas São Paulo pada dialog. Sebaliknya, katanya, penelitim pembuat kebijakan dan pelaksana harus bertanya “Apa yang terbaik, dengan cara apa, dan dalam keadaan apa?”.

Proyek harus dirancang untuk menangani penyebab deforestasi dengan konteks yang spesifik, tetapi juga harus selaras dengan rencana nasional, kata Carrilho. Untuk menilai dampak, sangat penting untuk mengumpulkan data kualitatif dan kuantitatif tentang bagaiana proyek dilaksanakan, dan untuk memilih area kontrol dengan karakteristik serupa yang dapat menunjukkan apa yang bisa terjadi jika proyek tidak dilaksanakan – dikenal sebagai skenario kontrafaktual. Data kuantitatif sangat penting untuk menentukan apakah proyek REDD+ menghindari deforestasi dibandingkan dengan skenario kontrafaktual, sedangkan data kualitatif harus menyediakan wawasan yang lebih luas tentang bagaimana intervensi REDD+ beroperasi di lapangan, kata Carrilho. Dampak juga harus dinilai dalam jangka panjang karena REDD+ membutuhkan waktu untuk beroperasi penuh dan menimbulkan dampak di lapangan.

Satu faktor kritis, tambahnya, adalah kerangka waktu – baik garis masa lalu sebagai komparasi proyek untuk menilai hasil deforestasi, dan garis waktu proyek itu sendiri. Sangat penting untuk mempertimbangkan faktor kepermanenan (apakah efek berlanjut setelah proyek berakhir).

“Pelaksana proyek harus memikirkan hasil jangka pendek, menengah dan panjang dan apa yang perlu diterapkan untuk masing-masing,” katanya. “Penting bagi masyarakat untuk memahami apa yang sedang dilakukan dan kapan mengharapkan hasil, dan penting bagi uang dari dana seperti Pendanaan Amazon untuk dibelanjakan pada tiga tingkat tersebut.”

Dialog sains-kebijakan ini menyoroti masalah struktural pada implementasi REDD+ tetapi juga keuntungan untuk menangani celah pengetahuan dan masalah implementasi, kata Van der Hoff.

Dari perspektif investor, REDD+ bukan hanya alat untuk menghargai pencapaian masa lalu, tetapi juga memperkuat penurunan deforestasi berkelanjutan sebagai kontribusi mitigasi perubahan iklim.

Hal ini berarti memahami keuangan REDD+ dalam hal kontribusi menurunkan emisi dari deforestasi dan degradasi hutan adalah hal yang mendasar. Pada saat bersamaan, laju deforestasi saja tidak mencerminkan dinamika deforestasi yang sangat kompleks di Amazon, yang menggarisbawahi perlunya serangkaian indikator kinerja yang luas, kata Carrilho dan Maia.

“Penilaian kinerja yang menangkap kompleksitas jadi sangat penting,” kata Van der Hoff, “Jika kita ingin beralih ke paradigma pembangunan baru – di mana kehilangan hutan tidak lagi menjadi efek samping utama.”

Dialog sains-kebijakan berikutnya telah dilaksanakan pada 4 Mei dan berfokus pada diagnostik deforestasi.

Informasi lebih lanjut tentang topik ini, silakan hubungi Pham Thu Thuy di t.pham@cifor-icraf.org dan Richard Van der Hoff di richard.vanderhoff@inteligenciaterritorial.org.

Kegiatan ini dilakukan sebagai bagian dari Studi Komparatif Global Pusat Penelitian Kehutanan Internasional tentang REDD+ (www.cifor-icraf.org/gcs). Mitra pendanaan yang telah  mendukung penelitian ini antara lain Badan Kerjasama Pembangunan Norwegia (Norad, Hibah No. QZA-21/0124), Inisiatif Iklim Internasional (IKI) dari Kementerian Federal Jerman untuk Lingkungan Hidup, Konservasi Alam, dan Keselamatan Nuklir (BMU, Hibah No. 20_III_108), dan program penelitian CGIAR untuk hutan, pohon, dan agroforestri (CRP-FTA) dengan dukungan dana dari Dana Donor CGIAR Donors.

Bacaan lebih lanjut

• Global Comparative Study on REDD+
• GCS REDD+ Policy Advisory Group brochure
• The context of REDD+ in Brazil: Drivers, actors and institutions, 3rd edition
• Clashing interpretations of REDD+ “results” in the Amazon Fund
• Bringing science to public policy on REDD+
• The intricate ordeal of forest financing: Lessons from Brazil