Ingreso a bosque de castañal, Madre de Dios, Perú. Marlon del águila/CIFOR-ICRAF/ASL/Banco Mundial

Perú, el segundo país amazónico con mayor superficie forestal, ha atraído un flujo constante de programas destinados a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero derivadas del cambio de uso del suelo, la mayor fuente de emisiones del país. Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos de conservación, la pérdida anual de bosques ha aumentado en las dos últimas décadas, pasando de unas 84 000 hectáreas en 2001 a la cifra récord de 200 000 en 2020.

Un nuevo estudio del Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR), parte del CIFOR-ICRAF, muestra que muchos proyectos y programas de conservación en el país tuvieron, en el mejor de los casos, un efecto modesto sobre la pérdida de bosques, mientras que el impacto sobre el bienestar de las comunidades implicadas osciló entre positivo y negativo.

Las razones incluyen, entre otras, defectos en el diseño del programa, incumplimiento de los beneficios prometidos a las comunidades o ubicación de los proyectos en zonas remotas con escaso riesgo de deforestación. Una conclusión clave del estudio es que los proyectos y programas de conservación de los bosques han tendido a carecer de evaluaciones de impacto bien diseñadas que pudieran aportar pruebas clave para hacerlos más eficaces.

El estudio plantea preguntas para los responsables políticos con respecto a si los beneficios de los proyectos de conservación compensan sus costes, si las zonas que se protegen son las que se enfrentan a un mayor riesgo de deforestación, si los planificadores tienen claros los resultados que esperan y cómo medirlos, y si los programas también reportan beneficios sociales y económicos a las comunidades participantes.

“Hay pocos datos sobre la efectividad de las políticas públicas de conservación forestal en Perú”, afirma Renzo Giudice, investigador sénior del Centro de Investigación para el Desarrollo de la Universidad de Bonn (Alemania) y coautor del estudio.

“Seguimos manejando a ciegas en lo que respecta a las evaluaciones de impacto”, añadió Giudice.

Los programas de conservación forestal suelen producir informes y estadísticas sobre la superficie forestal conservada, el número de comunidades implicadas y el número de nuevas áreas protegidas —desde nacionales a locales— creadas cada año, pero generan poca información sobre su impacto ecológico, económico y social, dijo.

Medir esas repercusiones es aún más crucial a medida que los objetivos de los programas de conservación pasan de centrarse en mantener intactos los bosques a contribuir al bienestar social y económico de las comunidades que viven en ellos. Y aunque esos resultados no se midan sistemáticamente como parte de la evaluación del proyecto, cada vez son objeto de mayor atención por parte del mundo académico.

En una búsqueda bibliográfica de literatura científica se encontraron 17 evaluaciones de impacto de diversos tipos de programas y proyectos de conservación en Perú, todos ellos en regiones amazónicas, incluidos algunos realizados en el marco del Estudio Global Comparativo sobre REDD+ de CIFOR.

Los proyectos eran variados e incluían esquemas como REDD+ (reducción de emisiones derivadas de la deforestación y la degradación forestal) en concesiones de castaña y bosques comunitarios, el pago por servicios ambientales relacionados con el agua, la vigilancia forestal comunitaria, las transferencias condicionadas de efectivo basadas en la conservación para comunidades indígenas como parte del Programa Nacional de Conservación de Bosques de Perú, y comparaciones de la conservación forestal en diversas categorías de áreas protegidas.

Los tipos de zonas seleccionadas abarcaban desde parques nacionales y reservas gestionadas por el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (Sernanp) de Perú hasta otros tipos de zonas protegidas, comunidades indígenas y concesiones de castaña.

Algunos de los proyectos se basaban en incentivos a la conservación, como pagos a las comunidades locales, mientras que otros se centraban en desincentivos, como multas por infracciones que provocaran deforestación. Varios se centraban en la creación de condiciones favorables a la conservación, como la titulación de tierras comunales. No obstante, los proyectos evaluados representaban solo un pequeño porcentaje de los muchos proyectos de conservación ejecutados en Perú, lo que indica la necesidad de realizar más evaluaciones, según los autores.

La mayoría de las evaluaciones midieron la deforestación como indicador de la eficacia del proyecto. Alrededor del 70 % de ellas constataron que la deforestación había disminuido como resultado del proyecto, aunque la mayor parte de la disminución fue leve, mientras que el 25 % no encontró ningún efecto y, en un caso, la deforestación aumentó. Muchas menos evaluaciones analizaron las repercusiones sociales y económicas, y las que lo hicieron mostraron resultados dispares, incluida una que indicaba que la pobreza extrema en las comunidades aumentó, en promedio, tras la creación de áreas protegidas en las cercanías.

Dos programas REDD+ no mostraron prácticamente ningún impacto ni en la deforestación ni en el bienestar de las comunidades implicadas.

En algunos casos, la falta de impacto parece estar relacionada con el incumplimiento de los beneficios prometidos a las comunidades participantes, dijo Giudice. En otros, podría deberse a fallos en el diseño del proyecto.

En un caso, por ejemplo, las comunidades que recibieron compensaciones monetarias por la conservación como parte del Programa Nacional de Conservación de Bosques de Perú, “parecen haber elegido [proteger] zonas con menos presión de deforestación en comparación con otras zonas”, dijo. “Eso significa que la capacidad [del programa] para reducir la deforestación era baja, porque la deforestación ya era baja en las zonas afiliadas al programa”.

No obstante, los responsables políticos se enfrentan a disyuntivas. Las zonas más amenazadas por la deforestación suelen tener niveles de pobreza más bajos, por lo que los esfuerzos por beneficiar a las comunidades con mayor pobreza monetaria podrían dar lugar a proyectos en zonas que, para empezar, estaban mejor protegidas, señaló.

Los errores en el diseño de la evaluación de impacto también pueden hacer que un proyecto parezca haber tenido más o menos efecto del que realmente tuvo. Las evaluaciones de impacto intentan determinar si un proyecto tiene un efecto que no se habría producido de no haberse ejecutado. Como eso es imposible de medir directamente, los gestores deben comparar la zona del proyecto con otra de características similares que sirva de control.

Sin embargo, las zonas de control deben elegirse con cuidado. Por ejemplo, si un proyecto en una zona protegida se compara con una zona no protegida que incluye una carretera, puede parecer que el proyecto tiene un impacto desproporcionado porque el bosque de la zona de control está atravesado por una carretera o se enfrenta a otros riesgos que el lugar del proyecto no corre.

Giudice, junto a su coautor Manuel Guariguata, investigador asociado sénior de CIFOR-ICRAF, concluyen su estudio con una serie de recomendaciones, como realizar más evaluaciones de impacto —y que sean más rigurosas—, centrar los esfuerzos en las zonas donde el riesgo de deforestación es mayor, garantizar que las sanciones propuestas se lleven realmente a cabo y que los beneficios económicos o de otro tipo lleguen realmente a las comunidades, y apoyar a los organismos de supervisión encargados de sancionar la tala ilegal, ya que esas multas parecen ser un desincentivo eficaz.

Para Giudice, la necesidad de garantizar que los fondos de conservación se invierten bien hace que las evaluaciones bien diseñadas sean un imperativo ético, además de una cuestión práctica.

“Si no se miden eficazmente los impactos”, dijo, “es imposible aprender y mejorar”.

Este trabajo ha sido realizado como parte del Estudio Global Comparativo sobre REDD+ del Centro para la Investigación Forestal Internacional (www.cifor.org/gcs). Entre los socios financiadores que han apoyado esta investigación se encuentran la Agencia Noruega de Cooperación al Desarrollo (NORAD, subvención n.º QZA-21/0124), la Iniciativa Internacional de Protección del Clima (IKI) del Ministerio Federal de Medio Ambiente, Conservación de la Naturaleza y Seguridad Nuclear de Alemania (BMU, subvención n.º 20_III_108) y el Programa de Investigación del CGIAR sobre Bosques, Árboles y Agroforestería (CRP-FTA) con apoyo financiero de los donantes del Fondo del CGIAR.