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L’agroforesterie a besoin de visibilité dans les budgets nationaux pour suivre les progrès en matière de lutte contre le changement climatique

D’après une étude, le Gouvernement rwandais devrait augmenter ses dépenses consacrées aux arbres dans les exploitations agricoles
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Les arbres dans les exploitations agricoles au Rwanda. Photo : Centre international pour la recherche en agroforesterie (ICRAF)

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Les arbres dans les exploitations agricoles sont essentiels au bien-être humain, car ils fournissent aux ménages de la nourriture, du bois de chauffe et des revenus ruraux. De plus, ils protègent les écosystèmes en séquestrant le carbone, en empêchant l’érosion des sols et en soutenant la biodiversité de la vie animale et végétale sur Terre.

Alors que les nations s’efforcent d’atteindre les objectifs des accords et engagements internationaux, tels que la Décennie des Nations Unies pour la restauration des écosystèmes et le nouveau Cadre mondial pour la biodiversité, on note  de plus en plus une prise de conscience de la valeur que les arbres dans les exploitations agricoles (aussi appelée agroforesterie) offrent pour l’adaptation au changement climatique. Ces arbres aspirent également le dioxyde de carbone atmosphérique, fournissent des habitats pour la biodiversité, régénèrent les sols et les ressources en eau, et produisent des aliments nutritifs ainsi que d’autres produits de grande valeur qui augmentent les revenus agricoles.

Bien que les pays donateurs de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) aient été très généreux dans le financement des projets de biodiversité – et que certains pays aient investi massivement dans la création de nouvelles zones protégées – le financement des projets reste de courte durée. Dans le monde entier, les budgets à long terme pour la conservation de la biodiversité sont insuffisants, il est donc nécessaire de trouver de nouvelles sources innovantes de financement.

La biodiversité demeure une externalité économique – en dehors de l’économie principale – et n’attire que de faibles financements dédiés. La conservation de la biodiversité et les paysages riches en biodiversité nécessitent donc un deuxième flux de financement : celui des budgets de gestion de l’agriculture et de l’environnement.

Les engagements mondiaux nécessitent également des mécanismes fiables pour suivre les progrès et contrôler l’ambition climatique des pays qui se sont engagés à restaurer les paysages et à conserver la biodiversité au cours de la Décennie des Nations Unies pour la restauration des écosystèmes. Pourtant, il est souvent difficile de quantifier les dépenses allouées spécifiquement aux arbres dans les exploitations agricoles dans les budgets nationaux en raison d’un étiquetage opaque, de descriptions génériques de catégories et de changements institutionnels fréquents au sein des différents ministères.

Étude de cas : Rwanda

Le Gouvernement rwandais a reconnu l’importance des arbres dans les exploitations agricoles et a mis en place un groupe de travail pour coordonner la mise en œuvre des activités d’agroforesterie. Il est donc essentiel de savoir quelles institutions gouvernementales disposent de budgets qui pourraient être utilisés pour répondre aux priorités des arbres dans les exploitations agricoles, si ces budgets sont utilisés à cette fin, et si tel est le cas quel est le montant  dépensé.

Les chercheurs du Centre de recherche forestière internationale et du Centre international pour la recherche en agroforesterie (CIFOR-ICRAF) ont récemment entrepris de répondre à ces questions en analysant les allocations budgétaires nationales consacrées aux arbres dans les exploitations agricoles par le Gouvernement rwandais sur une période de cinq ans (2015–2019).

L’étude du CIFOR-ICRAF s’inscrivait dans le cadre du projet Trees on Farms (TonF), qui travaille avec des communautés, des gouvernements et des organisations non gouvernementales au Honduras, en Indonésie, au Pérou, au Rwanda et en Ouganda pour conserver et restaurer la biodiversité dans les exploitations agricoles et améliorer la productivité agricole. L’étude a été financée par l’Initiative internationale pour le climat (IKI) et mise en œuvre par le CIFOR-ICRAF, le Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE), l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN), l’Université Georg-August de Göttingen et l’Université Leibnitz de Hanovre.

L’étude a révélé qu’au Rwanda, les mécanismes de financement et de suivi de l’agroforesterie n’exploitent pas tout leur potentiel. En effet, dans les budgets nationaux, il existe diverses allocations qui portent des intitulés différents, mais qui peuvent être utilisées aussi bien pour les arbres dans les exploitations que pour la restauration. L’utilisation efficace de ces ressources est entravée par le fait qu’elles ne sont pas étiquetées « arbres dans les exploitations agricoles » ou « restauration », et aussi parce qu’elles sont fragmentées et allouées à de multiples agences. Cela rend très difficile une approche programmatique, qui est nécessaire si le Rwanda veut atteindre son objectif ambitieux de restauration.

Le système de codification actuel dans les budgets nationaux est également conçu pour allouer et suivre les financements à un niveau fonctionnel plus élevé et n’est pas adapté  pour le suivi   de dépenses très spécifiques pour des fonctions aussi étroites.

Des objectifs ambitieux

Le Rwanda, une nation dépendante de l’agriculture qui a connu une déforestation massive pendant la guerre civile dévastatrice des années 1990 et le génocide des Tutsi en 1994, est devenu un pionnier de la campagne  mondiale de restauration des paysages dégradés. En 2011, le « pays des Mille Collines » a été le premier pays d’Afrique à rejoindre l’Initiative pour la restauration des paysages forestiers africains (AFR100) – qui contribue au défi mondial de Bonn, en s’engageant à restaurer 2 millions d’hectares de paysages déboisés et dégradés au cours de la prochaine décennie. Les forêts couvrent aujourd’hui environ 30 % du territoire rwandais, dont près de la moitié est occupée par des plantations, selon les chiffres de l’UICN.

Le Gouvernement rwandais a très bien réussi à restaurer la couverture forestière sur les terres publiques. En raison de la topographie vallonnée de ce pays d’Afrique centrale, les arbres nouvellement plantés sont souvent situés le long de terrasses créées pour prévenir les glissements de terrain et les inondations, ou dans des zones précédemment boisées qui ont été dégradées pendant la guerre, le génocide et même bien plutard .

Cependant, l’intégration des arbres dans les exploitations agricoles reste un défi. Si les agriculteurs doivent planter et gérer des arbres dans leurs exploitations, ces arbres doivent leur apporter des avantages tangibles sous forme de nourriture, de revenus, de bois de chauffe et d’amélioration des conditions agricoles. D’après les auteurs, cela nécessite des investissements substantiels dans le renforcement des capacités et de nouvelles offres de services de vulgarisation, axés sur l’agroforesterie.

Les agriculteurs ont accès à des plants de qualité et à une formation sur la culture et la gestion des arbres dans les exploitations agricoles, dispensée par des Centres de Ressources Rurales (CRR). Photo : Centre international pour la recherche en agroforesterie (ICRAF)

« Au Rwanda, beaucoup d’arbres ont été intégrés dans le cadre de projets de plantation. Mais peu d’argent a été dépensé pour apprendre aux agriculteurs à gérer ces arbres, qui finissent par devenir très grands et concurrencent les cultures saisonnières pour la lumière du soleil. Ainsi, l’agroforesterie ne fait pas ce qu’elle est censée faire parce que la composante gestion est largement absente », explique Anja Gassner, coordinatrice du projet  TonF et conseillère scientifique au sein du Forum mondial sur les paysages.

Tenir compte des écarts

Selon les auteurs, alors qu’il évolue d’un portefeuille de projets d’agroforesterie gérés par différentes agences à un programme national de culture et de promotion des arbres, le Rwanda doit chercher de manière créative des opportunités au sein de ses propres budgets nationaux afin d’égaler le financement externe que les organisations donatrices sont désireuses et capables d’offrir avec leurs ressources limitées.

Toujours d’après les auteurs, le principal défi consiste à identifier les dépenses pour les arbres dans les exploitations agricoles dans les postes budgétaires des différents ministères et agences. Ces dépenses sont actuellement étiquetées sous des catégories plus larges et canalisées vers des activités connexes, telles que l’utilisation et la gestion des terres, la gestion des bassins versants, l’environnement et l’atténuation du changement climatique, ainsi que la gestion forestière et agroforestière.

Les auteurs ont cherché à identifier, dans les budgets nationaux du Rwanda, toute allocation concernant la gestion durable des ressources naturelles (GDRN) et les arbres dans  les plantations (TonF) et les terres agricoles, en se concentrant sur deux ministères clés : le ministère de l’Agriculture et le ministère de l’Environnement, qui reçoivent des fonds du ministère des Finances et de la Planification économique. Les districts reçoivent également un budget à consacrer aux activités de restauration des terres, qui peuvent inclure la plantation d’arbres sur les terres agricoles.

« Malheureusement, la codification budgétaire rend difficile l’identification des dépenses exclusivement consacrées aux arbres dans les exploitations agricoles. Des efforts doivent être fait pour que les deux ministères, et les autres institutions qui font partie des dépenses du TonF, puissent définir clairement les arbres dans les exploitations agricoles dans leurs postes budgétaires », souligne Laurent Ndiramiye,  consultant senior  et  auteur principal de l’étude.

L’agroforesterie non couverte

L’analyse a révélé que les allocations du budget national à la GDRN et au TonF étaient respectivement de 6,8 % et 2,8 % sur cinq ans . Pourtant, leurs secteurs d’origine notamment – l’agriculture et l’environnement (foresterie) – ont contribué de manière significative au produit intérieur brut (PIB) du Rwanda : 19,3 % pour l’agriculture, dont seulement 1,6 % du PIB national a été réinvesti dans l’agriculture ; et 5,5 % pour l’environnement (foresterie), dont seulement 0,5 % a été réinvesti dans la gestion de l’environnement.

Les auteurs estiment que 358 millions de dollars ont été alloués aux arbres dans les exploitations agricoles à partir des budgets nationaux au cours de la période quinquennale. D’après l’étude, les fréquentes fusions institutionnelles et l’absence de mécanisme de coordination ont également eu un impact restrictif sur ce financement de la restauration des terres.

« L’agroforesterie tend à recouper les mandats des ministères de l’Agriculture, de l’Environnement et de leurs agences. Comme les deux ministères ont des mandats différents, on constate qu’il n’y a pas beaucoup de coordination des activités liées à l’agroforesterie, ce qui rend difficile le suivi et le contrôle des dépenses réelles », explique Brian Chiputwa, expert en moyens de subsistance et en genre au CIFOR-ICRAF, qui a contribué à l’analyse.

Le chemin à parcourir

La principale recommandation du rapport est de rendre les allocations visibles en les qualifiant de « plantation d’arbres dans les exploitations » ou « d’agroforesterie ». Il faudrait également procéder à une évaluation critique des budgets nationaux alloués afin de s’assurer qu’ils sont suffisants, tout en examinant comment les budgets des bailleurs de fonds peuvent être utilisés au mieux pour compléter les activités nationales.

Les auteurs ont également proposé que les allocations pour la GDRN et le TonF dans le budget national soient augmentées au moins à 10 % et 5 %, par rapport aux niveaux actuels de 6,8 % et 2,8 %, respectivement. Ils ont également demandé une meilleure visibilité des activités et du financement du TonF dans les budgets des institutions concernées et au niveau des districts, avec des postes budgétaires clairement définies et contrôlables.

D’après les auteurs, un mécanisme national de coordination intersectorielle est nécessaire pour le TonF, tandis que les ressources devraient être transférées aux districts par le gouvernement central, puisqu’ils sont responsables de la mise en œuvre des politiques nationales et sont protégés des revers de la réforme institutionnelle en raison de leur autonomie.

Le Groupe de travail sur l’agroforesterie du Rwanda vise à aligner les activités du TonF du ministère de l’Agriculture, de l’Environnement et de leurs agences, indique Chiputwa.

Gassner ajoute que la transparence sur les sources de financement et les différentes fonctionnalités des arbres dans les exploitations agricoles – comme la gestion des bassins versants et le contrôle de l’érosion – permettra également aux décideurs politiques de discuter de comment allouer plus d’argent à une activité spécifique dans le prochain budget.

« Au Rwanda, l’agroforesterie est l’une des interventions clés pour soutenir le pilier de l’activité économique, qui est l’agriculture. Le gouvernement fait déjà d’énormes investissements dans la plantation d’arbres et les programmes d’agroforesterie, mais les dépenses ne sont pas très visibles. Plus les financements sont fragmentés, plus il sera difficile de gérer l’agroforesterie de manière cohérente, programmatique et efficace », rappelle-t-elle.

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Ce projet fait partie de l’Initiative internationale pour le climat (IKI). Le ministère fédéral allemand de l’Environnement, de la Protection de la nature, de la Sécurité nucléaire et de la Protection des consommateurs (Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz ou BMUV) soutient cette initiative sur la base d’une décision adoptée par le Bundestag allemand.

 

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