Comunidad indígena en San Martin de Pangoa, Junín, Perú. Foto: Marlon del Águila/CIFOR

A medida que el marco para la reducción de las emisiones provenientes de la deforestación y la degradación de los bosques (REDD+) avanza hacia los pagos por resultados, es necesario reexaminar sus salvaguardas. En la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) de Cancún en 2010, se adoptaron siete principios de salvaguardas para REDD+. Dos de estos principios se relacionan específicamente con los Pueblos Indígenas.

Las preocupaciones en torno a las salvaguardas se centran en la necesidad de ampliar el reconocimiento de los derechos de los Pueblos Indígenas y cerrar las brechas en su acceso a los derechos reconocidos, incluidos los derechos a la tierra y los recursos naturales, así como a la participación. Las salvaguardas de Cancún exigen que los países interpreten estos principios dentro del marco jurídico nacional para decidir, por ejemplo, qué se entiende por “respeto” o “participación” de los Pueblos Indígenas.

Desde los inicios, diferentes actores han mostrado preocupación por el impacto potencial de las iniciativas REDD+ sobre los derechos de los Pueblos Indígenas, dado que sin directrices claras, la variación en la interpretación e implementación de las salvaguardas para REDD+ difiere según país, resultando en impactos distintos sobre sus derechos. De hecho, vale destacar que la interpretación nacional y la puesta en marcha de las salvaguardas están enmarcadas por la interpretación jurídica de los derechos pertinentes a nivel nacional, la adhesión de cada país a los acuerdos internacionales sobre los derechos de los Pueblos Indígenas, y sus diferentes prioridades políticas y económicas.

Dada la especificidad contextual de los procesos nacionales de interpretación de salvaguardas, como parte del Estudio Global Comparativo sobre REDD+ llevamos a cabo una revisión de documentos legales y entrevistas con especialistas en Perú para entender el nivel de reconocimiento y protección de los derechos de los Pueblos Indígenas en la legislación y las políticas públicas en el contexto de REDD+.

Los resultados preliminares de esa revisión –la primera fase de un estudio de experiencias con salvaguardas REDD+ en Perú, Indonesia y la República Democrática del Congo– están disponibles en una publicación reciente.

El avance hacia los pagos por resultados, y la proliferación de estándares voluntarios necesita nutrirse de información a fin de que los estándares consigan fortalecer la protección de los derechos de los Pueblos Indígenas en torno a REDD+ e impulsar una transición de salvaguardas que aseguren que tanto los gobiernos como los implementadores de REDD+ ‘no hagan mal’ y en vez busquen ‘hacerlo mejor’ con relación a estos derechos.

El aporte

Los hallazgos preliminares de la investigación se resumen en una tabla con diez criterios relacionados con el reconocimiento y respeto de los derechos de los Pueblos Indígenas en Perú.

Los criterios son: (1) reconocimiento de grupos históricamente subrepresentados; (2) alineamiento con las salvaguardas de Cancún; (3) reconocimiento de cuestiones de género y/o de las mujeres; (4) reconocimiento de los derechos de los Pueblos Indígenas en virtud del derecho internacional; (5) reconocimiento de los derechos a la tierra y a los recursos naturales de los Pueblos Indígenas; (6) reconocimiento a los derechos comunitarios al carbono (7) reconocimiento del derecho de los Pueblos Indígenas al consentimiento libre, previo e informado; (8) requerimiento de mecanismos formales de distribución de beneficios; (9) requerimiento de mecanismos formales de atención de quejas; y (10) disposiciones para el monitoreo, reporte y verificación del cumplimiento de derechos y temas de inclusión social. Cada criterio ha sido evaluado en función a su ajuste con la legislación peruana: de forma completa (sí), de forma limitada (limitado –sólo cumplen algunos aspectos del criterio–), o no se ajusta (no).

Este mismo análisis, se ha llevado a cabo para otros países de importancia para REDD+ como Indonesia y la República Democrática del Congo, los cuales serán publicados y puestos en contraste a nivel comparativo.

Titulación y tenencia

Uno de los temas más importantes relacionados con los derechos que toca la publicación de Perú es la tenencia comunal en la Amazonía peruana, donde solo se otorga derechos de propiedad claros sobre las tierras clasificadas para uso agrícola, mas no sobre las de uso forestal. Sobre estas últimas las comunidades solo ejercen derechos de usufructo.

Al respecto, los especialistas entrevistados como parte de esta investigación consideraron que esta dicotomía entre tierras agrícolas y forestales es una “ficción legal”, ya que en la práctica las comunidades acceden y gestionan ambos tipos de tierras. Esta dicotomía, sin embargo, impacta negativamente en la seguridad territorial de los Pueblos Indígenas al complicar el proceso de titulación de comunidades, aún más en un contexto de fuertes presiones sobre las tierras comunales amazónicas.

El tema de la tenencia es también importante ya que los derechos sobre el carbono en Perú están ligados a la propiedad y tenencia de la tierra. Algunos de los especialistas entrevistados sostienen que, de una lectura de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre (nº 29763) y la Ley de Mecanismos de Redistribución por Servicios Ecosistémicos (nº 30215), se puede deducir que los servicios ecosistémicos –entre los cuales está el almacenamiento de carbono– son componentes inherentes a los derechos de tenencia sobre los bosques.

Así, aunque no existe una legislación ad hoc con relación a los derechos sobre el carbono, se puede interpretar que quien tenga derechos de tenencia sobre la tierra también tiene derechos sobre el carbono. Si bien las comunidades pueden gozar de derechos de usufructo sobre los bosques –y, en ese sentido, a los beneficios económicos derivados del pago de servicios económicos– sus derechos de control y manejo de los mismos está restringido. Sin embargo, queda por ver si es que el Estado reconocerá a las comunidades  la autoridad para decidir o negociar directamente la venta de derechos de emisión de carbono dentro de sus territorios.

Mirando hacia adelante

Es en este escenario legal en el cual se ha desarrollado el proceso nacional de interpretación de salvaguardas para REDD+ en Perú. El Módulo de Información de Salvaguardas (MIS, el sistema de información de salvaguardas requerido por la CMNUCC) fue completado en el país en diciembre de 2021 y aún hace falta probar el funcionamiento de sus tres componentes: 1) el portal de salvaguardas; 2) la aplicación del MIS en donde los usuarios podrán registrar cómo las iniciativas REDD+ están respetando las salvaguardas; y 3) un mecanismo de atención de quejas (Mecanismo de Atención al Ciudadano – MAC REDD+).

En opinión de los y las especialistas entrevistados para esta investigación, dado que el MIS es reciente, aún no se puede evaluar si existen mandatos claros para el monitoreo, reporte y verificación de las salvaguardas para REDD+, aunque podremos saber más tras la aprobación final del reglamento del Registro Nacional de Medidas de Mitigación (RENAMI). Los informantes también destacaron que el papel desempeñado por las organizaciones representativas de los Pueblos Indígenas y los procesos y plataformas participativas generados hasta ahora podrían considerarse como una base sólida sobre la cual avanzar.

Para construir un mecanismo de distribución de beneficios que sea justo y transparente será necesario que el MIS contemple una estrategia u hoja de ruta que haga posible integrar las contribuciones y retroalimentación de las organizaciones representativas de los Pueblos Indígenas de forma clara y participativa.

Esta publicación forma parte del Estudio Global Comparativo sobre REDD+ (www.cifor.org/gcs), financiado por la Agencia Noruega para la Cooperación para el Desarrollo (Norad), la Iniciativa Internacional por el Clima (IKI) del Ministerio Federal Alemán para el Ambiente, la Conservación de la Naturaleza, Infraestructura y Seguridad Nuclear (BMUB) y el programa de investigación del CGIAR en Bosques, Árboles y Agroforestería (CRP-FTA) con apoyo financiero de los Donantes al Fondo CGIAR.