Au Sommet de la Terre de Rio en 1992, les Principes relatifs aux forêts ont envoyé un message clair aux gouvernements : pour mieux préserver les forêts, il est nécessaire de faire participer les populations qui les entourent à leur gestion. Depuis lors, de nombreux pays à travers le monde ont mis en place des réformes qui tentent de faire exactement cela.
Mais mettre ces changements en pratique est souvent une histoire différente.
En République Démocratique du Congo (RDC), le Code Forestier de 2002 garantit clairement les droits des communautés à leurs terres et leurs moyens de subsistance. Cependant, lors d’un récent atelier de validation du Centre pour la recherche forestière internationale (CIFOR), les parties prenantes ont déclaré que ces dispositions ne sont pas systématiquement appliquées, ce qui empêche les communautés avoisinantes des forêts d’exercer leurs droits et affecte de manière disproportionnée les plus vulnérables.
C’est une enquête opportune, parce que le pays est au milieu d’un processus de réforme de la tenure forestière impliquant des changements au Code de 2002. « Donc, s’il y a de bonnes actions de suivi, il pourrait y avoir une fenêtre d’opportunités pour mettre les résultats de l’étude dans la nouvelle réglementation », explique Floribert Nyamwoga, consultant du CIFOR et membre de l’équipe de recherche, « ce qui serait merveilleux ».
CONCEPTS COLONIAUX, NOUVEAUX DÉFIS
L’un des principaux obstacles à la mise en œuvre, ont déclaré les parties prenantes à l’atelier, est la ‘gueule de bois coloniale’ dans la législation actuelle. Au XXe siècle jusqu’en 1960, lorsque la RDC était une colonie belge, l’administration qualifiait d ‘‘indigènes’ toutes les terres que les communautés occupaient et utilisaient visiblement à cette époque, et déclarait toutes les autres terres comme ‘vacantes’, et donc disponibles pour l’usage et la propriété coloniaux.
Pour les autorités traditionnelles, cela n’a jamais été logique, car toutes les terres et les forêts du pays sont sous occupation coutumière. Ainsi, l’étude recommande que les législateurs débarrassent le Code Forestier de ce type de concepts et les remplacent par des termes qui représentent la réalité, prenant davantage en considération les relations des peuples autochtones avec les forêts. Comme le souligne Esther Mwangi, directrice de recherche au CIFOR et chef de l’équipe de recherche de l’étude comparative mondiale sur la réforme de la tenure forestière, il est crucial que les révisions du Code impliquent le régime foncier coutumier et le rôle des autorités coutumières dans le temps et l’espace en RDC. « C’est le moment de s’assurer qu’il y a un niveau de congruence entre les réalités et pratiques sur le terrain et ce qui est prévu dans la loi », dit-elle.
Un manque de capacités a également été identifié au sein de l’administration forestière. « La législation est en fait très forte au niveau national », explique F. Nyamwoga. « Mais dans le domaine où la forêt est gérée, la présence de l’administration est très, très faible ». La plupart des acteurs sur le terrain ne sont même pas conscients des dispositions de la loi ou des outils et des instruments en place pour réglementer le secteur. « Et dans ces circonstances, la plupart des gens agissent de bonne foi, ils essaient de faire ce qu’ils pensent être le mieux. Mais la plupart du temps ce n’est pas la façon dont les choses auraient dû être traitées, selon la loi ».
Dans ce contexte, les chercheurs recommandent que les organisations partenaires soutenant le secteur forestier de la RDC investissent dans le renforcement des capacités des acteurs forestiers locaux. Ils citent l’exemple d’une récente session de formation financée par l’Union européenne, qui a amené les gouvernements provinciaux à mettre en œuvre des parties du code forestier jusqu’ici ignorées.
« Quand nous avons vu l’impact de cette activité, nous avons conclu que ces genres d’opportunités devrait être multipliés », explique F. Nyamwoga. « Et l’État lui-même ne peut pas financer de telles initiatives, nous avons donc besoin des partenaires pour le faire. Sinon, nous pouvons continuer à discuter des lois et des règlements et élaborer les meilleures lois sur les forêts, mais à la fin, nous ne pourrons pas les mettre en œuvre, et les communautés qu’ils sont censés protéger ne vont pas bénéficier de cette protection. »
Mwangi ajoute que des lacunes de mise en œuvre comme celles-ci sont courantes dans de beaucoup des sites où les chercheurs étudient la réforme du régime forestier au niveau international, et elle avertit que de tels défis « peuvent être décisifs pour déterminer si les droits fonciers dans la loi sont accordés aux communautés sont garantis ou non ».
Des problèmes ont également été identifiés avec le moratoire sur les nouvelles concessions forestières, qui a été mis en place il y a plus de 10 ans. Bien que cela semble une bonne idée en termes de protection des forêts, son application a été ad hoc jusqu’à présent – et n’a pas toujours pris en compte les impacts sur les moyens de subsistance des communautés avoisinantes des forêts.
« Il y a des endroits où l’économie locale tournait exclusivement autour des concessions forestières accordées aux exploitants forestiers privés », explique F. Nyamwoga. Lorsque les exploitants forestiers se sont retirés à cause du moratoire, aucun substitut ou soutien n’a été accordé à l’économie locale, « et ces endroits sont maintenant littéralement en train de mourir ». Dans certaines régions, le seul bateau qui venait régulièrement apporter des provisions et des médicaments, et les infrastructures scolaires et sanitaires qui fonctionnaient, appartenaient aux compagnies forestières. « Depuis qu’elles se sont retirées, il n’y a pas d’autre moyen d’atteindre ces endroits, et toute l’infrastructure a cessé de fonctionner ».
Les parties prenantes ont convenu qu’un nouveau compromis est nécessaire : une solution intermédiaire qui permet à certaines parties des forêts d’être utilisées pour le développement économique afin de répondre aux besoins locaux et régionaux. « Il y a une discussion en ce moment pour savoir si nous maintenons le moratoire ou non, mais il n’y a pas de discussion sur les nouveaux arrangements que nous pouvons atteindre », dit F. Nyamwoga. « Nous pensons donc que la poursuite du dialogue sur ce problème spécifique pourrait encourager toutes les parties à revoir leurs positions et à trouver de nouvelles modalités de travail », recommande-t-il.
La législation est en fait très forte au niveau national. Mais dans le domaine où la forêt est gérée, la présence de l'administration est très, très faible
LES RÈGLES DE QUI, LES DROITS DE QUI ?
L’harmonisation entre les différents secteurs a également été identifiée comme un défi. Au-delà du Code forestier, il existe de nombreuses autres lois – comme pour la conservation, l’agriculture et l’exploitation minière – qui ont un impact sur les zones de forêt, et certaines d’entre elles sont contradictoires. Par exemple, si quelqu’un s’engage dans une activité minière dans une forêt, la loi minière s’appliquera, et la façon dont elle gère les droits communautaires dans la région est très différente des mandats du code forestier. « Donc, les communautés ne sont pas garanties d’être protégées par les dispositions contenues dans la loi forestière », explique F. Nyamwoga.
Ainsi, une autre conclusion clé de la recherche était de créer un espace pour aligner les dispositions des différentes lois qui peuvent affecter les communautés forestières et leurs moyens de subsistance, afin de préserver les droits déjà garantis dans le Code Forestier et de les étendre à d’autres activités sectorielles.
« C’est très, très, très difficile », souligne F. Nyamwoga, « parce qu’il y a tellement de contradictions entre certaines positions ». Il dit qu’un tel espace ne sera créé que par le lobbying et le financement de acteurs non-étatiques nationaux et internationaux, et prévient que « si nous ne le faisons pas, il y aura des problèmes dans la gouvernance forestière. Avec six lois qui s’appliquent sur la même zone, sans planification de l’utilisation des terres au niveau national ou local, la confusion continuera de régner ».
Selon E. Mwangi, ce problème de politique et de législation conflictuelles est répandu dans de multiples contextes en Afrique, en Asie et en Amérique latine. « Souvent, une politique d’aménagement du territoire peut aider à rationaliser la confusion et le conflit », dit-elle, « mais à la fin, un mécanisme de coordination adopté en pratique entre la foresterie et d’autres agences pertinentes serait utile ».
Compte tenu du fait que le thème de la foresterie est actuellement « sensible et délicat » en RDC, F. Nyamwoga dit que l’atelier était une opportunité rare d’avoir plusieurs parties prenantes au même endroit. Étonnamment, dit-il, tous les participants se sont mis d’accord sur les raisons pour lesquelles les lois n’étaient pas appliquées sur le terrain. « Nous pensions que le gouvernement allait adopter une approche défensive, mais ce n’était pas le cas. » Des hauts fonctionnaires du ministère des Forêts ont reconnu le dysfonctionnement et la corruption au sein de l’administration forestière et l’ont confirmé comme l’un des problèmes les plus importants.
Ainsi, malgré la multitude de défis auxquels le secteur forestier de la RDC et les communautés avoisinantes aux forêts sont actuellement confrontés, F. Nyamwoga reste optimiste sur le fait que le moment est peut-être bien venu pour un changement.
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