Un estudio de próxima publicación del Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR), ha encontrado que son las instituciones gubernamentales, locales y nacionales, de las jurisdicciones en las que se implementa REDD+, las que asumen los costos de ejecución; lo cual podría poner en riesgo la viabilidad de la ampliación del esquema REDD+ (Reducción de Emisiones causadas por la Deforestación y Degradación de los bosques) en los próximos años.
“Este es uno de los primeros estudios para caracterizar a las instituciones y a los actores involucrados que afrontan los costos de las iniciativas subnacionales de REDD+ en los trópicos. Esto es realmente un análisis objetivo”, sostiene Cecilia Luttrell, asociada sénior de CIFOR y una de las autoras principales del estudio.
“Muchas iniciativas de REDD+ han estado trabajando bajo la presunción de que los costos de la reducción de la deforestación serían cubiertos por los fondos aportados por la comunidad internacional y que REDD+ generaría un excedente que podría ser distribuido en forma equitativa entre los actores involucrados”, afirma.
Sin embargo, una de las conclusiones más resaltantes es que el 84% de las instituciones gubernamentales subnacionales implicadas en las iniciativas de REDD+ estudiadas están invirtiendo más de lo que obtienen de REDD+.
“Puede que esto sea producto de su voluntad de posicionarse de forma tal que puedan captar fuentes de financiamiento para REDD+ o, simplemente, porque reconocen los beneficios locales derivados de la conservación forestal”, sostiene Luttrell.
“Sin embargo, en el corto plazo, deberán afrontar los costos reales”.
El estudio sale a la luz en un momento crítico para el financiamiento basado en los resultados: los negociadores climáticos están en este momento reunidos en Bonn, Alemania, para comenzar a sentar las bases necesarias para la ejecución del Acuerdo de París.
Se espera que el Fondo Verde para el Clima brinde una importante fuente de financiamiento para REDD+. En este sentido, una pregunta clave frente al plan del Fondo es cómo debe fijarse el precio del carbono.
“Si se subestiman los costos de REDD+, se corre el riesgo de que el precio fijado para el carbono no cubra los costos reales”, afirma Luttrell.
El principal objetivo de REDD+ es proporcionar incentivos económicos positivos a las poblaciones de los países en desarrollo para la conservación de los bosques y, de tal modo, para la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero. Uno de los supuestos clave de REDD+ es que la reducción de las emisiones de carbono a partir de la deforestación es más económica que la reducción de otros sectores, tales como el transporte y la producción energética.
Desde hace tiempo se critican las estimaciones de los costos de REDD+ por excluir los gastos de transacción y ejecución y por subestimar las actividades informales de los mercados, tales como la agricultura de subsistencia.
De tres en tres
El costo total que supone para un país evitar la deforestación y la degradación puede dividirse en tres: costos de oportunidad, transacción e implementación.
El costo de oportunidad de REDD+ es la ganancia a la que se renuncia por conservar los bosques. Por ejemplo, una familia que vende carbón de leña como forma de subsistencia perderá este ingreso si el proyecto de REDD+ les prohíbe la extracción de madera para la producción de carbón. Conocer estos costos es fundamental para calcular qué ingresos debe brindar REDD+ para que los usuarios de la tierra abandonen en forma voluntaria la deforestación. Esto generalmente se calcula en USD por hectárea.
El costo de implementación de REDD+ es el costo que supone llevar a cabo un proyecto de REDD+, incluidos los costos administrativos y operativos. Por ejemplo, los talleres y las consultas a la comunidad para generar consenso con respecto al uso de la tierra generarán gastos de salario y de transporte. Cabe destacar que los costos de implementación han sido ignorados o subestimados en los debates sobre políticas, en parte porque la incertidumbre sobre el diseño de REDD+ los vuelve difíciles de calcular.
El costo de transacción de REDD+ es el costo de participar en el mercado de carbono. Esto incluye la negociación y el cumplimiento legal de los contratos, la supervisión y la verificación del almacenamiento de carbono y la obtención de la certificación. Estos costos son, quizás, los más difíciles de estimar.
“¿Quién asume los costos de REDD+?” es apenas una de las preguntas críticas abordadas en la herramienta REDD+ benefits sharing knowledge tree (árbol de conocimientos de la distribución de beneficios de REDD+), cuyo objetivo es ayudar a los responsables políticos a comprender el posible efecto de sus decisiones con respecto a cómo se distribuyen los beneficios obtenidos a partir de REDD+.
Luttrell y otros colegas de CIFOR han analizado las iniciativas subnacionales de REDD+ desde 2009, como parte del Estudio Global Comparativo sobre REDD+. En varias oportunidades, los investigadores escucharon ciertas preocupaciones sobre los costos de REDD+ y quién se hará cargo de ellos.
“Las personas temen que los grupos menos favorecidos, como los pequeños productores o aquellos que no poseen tierras, no sean plenamente compensados por los costos de oportunidad que deben afrontar”, sostiene Erin Sills, catedrática de la Universidad de Carolina del Norte y autora principal de la próxima publicación.
“Otra preocupación es que REDD+ se convierta en un mandato sin fundamento para las instituciones de REDD+ del país, las cuales deberán hacerse cargo de importantes costos que no serán reconocidos ni compensados”.
“Queríamos saber si esos miedos estaban bien fundados”.
¿QUIÉN ENFRENTA LAS CONSECUENCIAS DE LOS COSTOS DE IMPLEMENTACIÓN?
Para determinar quién ha estado asumiendo las consecuencias de los costos de implementación, los investigadores solicitaron a 22 iniciativas subnacionales de REDD+ que enumeraran las instituciones que tenían control sobre al menos un 5% del presupuesto total de la iniciativa, o que hubieran dedicado al menos cinco días al mes a la implementación.
“Considerando todas las iniciativas, figuraban 139 instituciones en esa lista: 60 organizaciones de la sociedad civil, 43 instituciones gubernamentales y solo 19 empresas con fines comerciales”, afirma Sills, quien es además asociada sénior de CIFOR.
Los informantes clave de cada iniciativa luego clasificaron las instituciones en tres grupos:
- Instituciones cuyos costos se encuentran totalmente cubiertos (o posiblemente recibiendo un excedente) por parte del presupuesto inicial de REDD+
- Instituciones cuyos costos se encuentran parcialmente cubiertos
- Instituciones con múltiples funciones que tienen una cobertura parcial y que reciben un excedente
Al realizar un análisis más exhaustivo, descubrieron motivos suficientes de preocupación respecto de la reducción de los costos de implementación de REDD+ en las instituciones de los países en desarrollo; en especial, gobiernos locales y regionales. En primer lugar, no existen instituciones gubernamentales involucradas en la implementación de las iniciativas de REDD+ que hayan vendido créditos de carbono. En segundo lugar, de las iniciativas de REDD+ que han fallado o concluido, más de un tercio contó con la participación de instituciones ejecutoras gubernamentales. En tercer lugar, menos de un cuarto de las instituciones gubernamentales implicadas en la implementación de REDD+ cubren completamente sus costos con financiamiento de REDD+.
“Esto parece contraponerse a la expectativa de que REDD+ generará beneficios que puedan distribuirse”, sostiene Sills.
“Estas cifras nos dicen que, en la actualidad, muy pocos actores afirman que se benefician económicamente de REDD+ o son vistos como beneficiarios”.
Por el contrario, en estos primeros esfuerzos por ejecutar REDD+, parece que el desafío ha sido cubrir los costos por completo, no decidir cómo repartir el excedente.
Esta es una conclusión que Rob Dodson conoce demasiado bien. Rob lidera las operaciones de campo africanas de Wildlife Works, una compañía privada que ejecuta una cartera de proyectos de REDD+ en todo el mundo.
“El costo de inicio de estos proyectos es definitivamente un factor limitante”, afirma. “Intentamos mantenernos a flote con nuestros proyectos. Probablemente seamos uno de los proyectos mejor financiados. Pero realmente estamos luchando”.
Si se subestiman los costos de REDD+, se corre el riesgo de que el precio fijado para el carbono no cubra los costos reales”.
¿QUIÉN SE VE MÁS AFECTADO POR LOS COSTOS DE OPORTUNIDAD?
Los investigadores analizaron los usos de la tierra sujetos a posibles restricciones impuestas por REDD+, así como los grupos interesados que se verían más afectados por estas restricciones.
“En las iniciativas que estudiamos, la agricultura y la ganadería son las actividades más importantes que se verán afectadas por la ejecución de REDD+, en términos del beneficio económico anticipado y de la cantidad de personas involucradas”, sostiene Luttrell.
Muchos cálculos de los costos de oportunidad han asumido que los habitantes locales tendrán un régimen seguro de tenencia de la tierra con derechos de propiedad claramente definidos y aplicados.
“Esto es una gran suposición”, dice Luttrell, “y puede significar que se malinterpreten los verdaderos costos de oportunidad de los habitantes locales que llevan a cabo actividades tradicionales no reconocidas formalmente por la ley”.
Para comprender mejor esto, clasificaron a los grupos interesados implicados en función de la legalidad o ilegalidad de sus actividades, teniendo en cuenta la tenencia de la tierra.
En este sentido, descubrieron que los usos de la tierra a partir de los cuales se beneficia una mayor cantidad de gente suelen ser ilegales o ambiguos en términos jurídicos: solo en seis sitios de REDD+ dichos usos fueron claramente legales.
“Tal vez lo que más sorprende, en más de la mitad de los sitios, es que los usos más rentables de la tierra estaban basados en la tenencia ilegal o ambigua desde el punto de vista jurídico”, sostiene Luttrell.
Esto plantea más preguntas sobre quién tiene derecho legítimo sobre los ingresos de REDD+: ¿deberían también los usuarios forestales ilegales tener derecho a los beneficios? Quedan esta y otras por resolver.
Para obtener más información sobre este tema, por favor, póngase en contacto con Cecilia Luttrell en C.Luttrell@cgiar.org o Erin Sills en erin_sills@ncsu.edu.
Esta investigación forma parte del Programa de Investigación del CGIAR sobre Bosques, Árboles y Agroforestería y contó con el apoyo financiero de Australian Aid, European Union, Norad y UKAID.
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