Una infografía interactiva muestra las complejidades del uso del suelo en el Perú.

La minería es una gran industria en el Perú, pero entre  los precios bajos de los minerales, el Gobierno nacional ha implementado un nuevo paquete de reactivación económica para poner al país en la senda de crecimiento económico. Foto por SkyTruth / flickr

LIMA, Perú (noviembre de 2014) — Madre de Dios, una región del Perú muy conocida por la fiebre del oro, no es el único lugar del país donde un terreno puede estar clasificado al mismo tiempo como concesión minera y como tierra de aptitud agrícola.

Millones de hectáreas de tierras en el Perú están sujetas a conflictos por superposición de derechos y clases, un indicador de la complejidad que envuelve la clasificación para el uso del suelo y la titulación en el país. Una de las razones de esto es la descentralización; las competencias y responsabilidades relacionadas al uso del suelo han comenzado a ser distribuidas entre agencias gubernamentales y direcciones que a menudo tienen mandatos y poderes en conflicto. Un ejemplo de ello es el Ministerio del Ambiente del Perú, según investigadores y expertos legales. Aunque tiene la misión de promover los procesos de REDD+ y otras agendas de conservación ambiental, el Ministerio no cuenta con muchas de las competencias y responsabilidades necesarias para cumplir con ese mandato en la práctica (vea nuestra infografía interactiva sobre el tema).

Una infografía interactiva muestra las complejidades del uso del suelo en el Perú.

“La mayoría de poderes clave relacionados con la clasificación, planificación, titulación y los permisos de uso del suelo se encuentran en manos de otros ministerios. Ello hace difícil que el Ministerio del Ambiente pueda, por sí solo, cambiar el estado actual de las cosas y llevar al país hacia un desarrollo con emisiones más bajas”, explica Ashwin Ravikumar del Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR), autor de un informe de próxima aparición sobre la descentralización y las políticas de uso del suelo en el Perú.

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Aunque en los últimos años el gobierno peruano ha manifestado entusiasmo y una creciente voluntad política para abordar las cuestiones ambientales y forestales, también enfrenta los retos de equilibrar sus prioridades de crecimiento económico, reducción de la pobreza y uso sostenible del suelo.

Las prioridades del gobierno nacional se han hecho evidentes en los últimos meses con el paquete de reactivación económica aprobado el Ministerio de Economía (y apoyado por el presidente Ollanta Humala), que establece una serie de medidas con el objetivo de encauzar claramente la trayectoria del país en una senda de crecimiento económico del 5% anual, luego de una desaceleración económica asociada a la reducción de los precios de los minerales. Algunas de estas medidas reducen la capacidad del Ministerio del Ambiente  para supervisar y fiscalizar el uso de la tierra, y confirman que el ordenamiento territorial, una herramienta de gestión que identifica técnica y participativamente las potencialidades del territorio, no tiene el poder para definir usos ni exclusiones de usos.

Se han creado instituciones para mejorar la coordinación y resolver las disputas o conflictos por superposición de competencias entre gobiernos locales, regionales y nacional y entre diversos sectores, pero estas han tenido un éxito limitado, afirma Pablo Peña de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA).

“Algunas [de estas instituciones] se establecieron con un entusiasmo inicial que se ha ido diluyendo poco a poco […] todavía existen formalmente, pero no se han reunido en años”, dice.

El Perú será anfitrión de las negociaciones de la ONU sobre cambio climático en diciembre, de donde es probable que surja el primer borrador de un acuerdo sobre el clima post-2020. Luego de una intensa discusión en una reunión del órgano de las Naciones Unidas en junio, acerca de cómo abordar el tema de las emisiones de gases de efecto invernadero de los sectores de uso del suelo, lo más probable es estos temas se vuelvan prioritarios en la agenda de la reunión que se celebrará en el país.

Las competencias ambientales han sido transferidas de región en región. Cada una cuenta con una Dirección Regional de Agricultura (Mapa original de Douglas/flickr).

¿Cuál es la importancia del uso del suelo?

La creciente demanda de recursos naturales en el Perú, y en todo el mundo, ha llevado al gobierno a introducir una serie de políticas para fomentar la producción agrícola (aceite de palma, soya, etc.) destinada a los mercados nacionales e internacionales. Esta es la causa principal de deforestación en el país y ha conducido a un aumento de las emisiones de carbono, siendo así que el 61% de las emisiones del Perú provienen de la silvicultura, la agricultura y el cambio de uso del suelo.

Durante mucho tiempo, se ha considerado al desarrollo y la sostenibilidad como objetivos mutuamente excluyentes, y que el crecimiento en sectores como silvicultura, agricultura, minería, pesca e infraestructura que estarán siempre en competencia. Pero esto no es necesariamente cierto. Los cultivos dependen de un suministro de agua suficiente y en el Perú esto es regulado por los bosques de la Amazonia. Por ello, si las políticas se centran únicamente en el aumento de la productividad, ello producirá efectos “aguas abajo” (downstream) en el suministro de agua, que deben ser tomados en cuenta y gestionados.

La investigación de Laura Kowler demuestra que el conflicto entre objetivos de desarrollo y la sostenibilidad ambiental se reduce a quién tiene el poder de tomar qué decisiones, qué implicaciones tiene esto sobre el uso final del suelo y a quién afecta este resultado.

“Nuestros resultados indican que no todos los actores relevantes (comunidades locales, gobiernos regionales, etc.) participan de la toma de decisiones sobre el uso del suelo, que en última instancia afectará sus medios de subsistencia y la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades”, señala Kowler, consultora de CIFOR.

No importa la forma que tengan las estructuras legales; en última instancia, la toma de decisiones sobre el uso del suelo es una negociación política. “Y las negociaciones políticas en el fondo se reducen a un tema de poder”, dice Ravikumar.

 Los gobiernos locales tienen relativamente pocos poderes relacionados con el uso del suelo, luego de que la concesión de títulos y expedición de permisos fueran retirados en gran medida de sus ámbitos de competencia.

¿Quién tiene autoridad sobre el uso del suelo en el Perú?

Entender el proceso de descentralización en el Perú es clave para dilucidar el complejo papel que cumplen las diversas agencias en la planificación del uso del suelo y en la gobernanza.

El proceso de descentralización en cinco etapas del Perú se inició hace 10 años con el objetivo de redistribuir el poder, los fondos y las tareas administrativas del Estado, y de aumentar la participación pública y mejorar la gestión de recursos naturales entre los tres niveles de gobierno —nacional, regional y local—. Se considera que el proceso aún está en sus etapas iniciales.

Una infografía interactiva ilustra las diferentes responsabilidades que cada nivel de gobierno en Madre de Dios tiene sobre los diferentes tipos de uso del suelo, incluyendo el aceite de palma, las concesiones madereras y mineras, los proyectos de REDD+ y las tierras indígenas.

A nivel nacional, los tres órganos clave de gobierno son el Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI), que se ha encargado de supervisar los asuntos vinculados al uso del suelo desde 1943; el Ministerio del Ambiente (MINAM), establecido en 2008 con la autoridad de “diseñar, establecer y ejecutar las políticas gubernamentales relativas al medio ambiente” y el Ministerio de Energía y Minas (MINEM).

Estos ministerios tienen la función de clasificar las tierras según estas vayan a ser usadas para:

• Agricultura
• Bosques nativos
• Áreas protegidas
• Minería
• Concesiones forestales
• Palma aceitera

El MINAGRI determina la aptitud óptima de uso del suelo (capacidad de uso mayor del suelo) a través de la Dirección General de Asuntos Ambientales Agrarios, y utiliza esta información para otorgar títulos. “Las tierras que son clasificadas como bosques, por ejemplo, no pueden ser tituladas”, indica Ravikumar.

Otro sistema de planificación del uso de la tierra es el ordenamiento territorial (OT), que es realizado por los gobiernos subnacionales bajo la rectoría del MINAM y tiene como objetivo orientar a los tomadores de decisiones a determinar el conjunto de usos más adecuados para un territorio determinado. Un componente clave de este proceso es la Zonificación Ecológica Económica (ZEE), que identifica áreas dentro de un territorio en base a sus potencialidades de uso mediante la recopilación y el modelado de datos físicos, ambientales, sociales, ecológicos y culturales.

“Un ejemplo muy simple es el siguiente: si los datos muestran que un área cuenta con grandes extensiones de bosque virgen, una larga historia de áreas de comunidades indígenas y suelos pobres, entonces es mejor clasificarla como un para protección. En cambio, un área de terreno con un buen suministro de agua y un bosque degradado sería mejor considerarla para fines agrícolas”, dice Ravikumar.

Antes del paquete de estímulo económico, se desataron debates sobre la naturaleza vinculante  del ordenamiento territorial como herramienta de planificación y zonificación del Ministerio del Ambiente.

El marco normativo y legislativo estipulaba que los usos del suelo debían ser asignados por los gobiernos subnacionales con base en el sistema de ordenamiento territorial aprobado por el Ministerio del Ambiente. Asimismo, los gobiernos subnacionales deben armonizar sus planes de ordenamiento territorial con otros planes sociales y de desarrollo.

Sin embargo, algunos expertos legales sostienen que el ordenamiento territorial nunca tuvo un carácter “legalmente vinculante” (que no contaba con mandato de ley) y su aplicación siempre fue solamente referencial.

“En términos legales, aunque un plan de ordenamiento territorial (POT, resultado del proceso de OT) indicara que una determinada zona no debía ser utilizada para la minería o la agricultura, las entidades que aprobaron el plan (el Ministerio del Ambiente y las oficinas de ordenamiento territorial del gobierno subnacional) no tendrían poder legal para detener la privatización o el otorgamiento de concesiones”, señala una fuente que prefirió no ser identificada.

“Básicamente, el reciente paquete de estímulo económico ha confirmado que el ordenamiento territorial del Ministerio del Ambiente no puede tener competencia legal y que solo puede ser utilizado como una herramienta guía”, según Ravikumar.

Una vez que la tierra ha sido clasificada, sometida a un proceso de OT y/o titulada, los 25 gobiernos regionales del Perú son responsables de sus planes de desarrollo; del trabajo conjunto con otras regiones para promover el desarrollo económico, social y ambiental; de la conservación y gestión de sus áreas protegidas; y de la promoción del uso sostenible de los recursos forestales. Recientemente, las competencias para regular las concesiones de productos forestales maderables y no maderables han sido ya transferidas a varios gobiernos regionales.

Los gobiernos locales tienen relativamente pocos poderes relacionados con el uso del suelo, luego de que la concesión de títulos y expedición de permisos fueran retirados en gran medida de sus ámbitos de competencia. Actualmente tienen la capacidad de proporcionar servicios de extensión agrícola; de regular la minería en pequeña escala, la artesanal y la informal; y de emitir dictámenes vinculantes para las concesiones mineras en zonas de expansión urbana.

En general, la lenta transferencia de competencias del nivel nacional a los niveles regional y local ha tenido un impacto importante en la capacidad de esas regiones, provincias y distritos para gobernar eficazmente sus tierras.

Existía esperanza de que las comisiones ambientales regionales (CAR) y las comisiones ambientales municipales (CAM) reunieran a actores de diverso nivel para la coordinación de temas relacionados con el uso del suelo y el medio ambiente. Pero en la práctica, dice Peña, los gobiernos locales rara vez asisten a las reuniones de coordinación regionales. Se han creado instituciones para mejorar la coordinación entre el nivel local, regional y nacional del gobierno (Consejo de Coordinación Intergubernamental) y entre los diversos sectores (Comisión Intergubernamental), y el Tribunal Constitucional tiene la capacidad de resolver disputas de superposiciones o conflictos de poder. Pero rara vez se acude a estos órganos de coordinación.De acuerdo con el Informe N.º 141 de la Defensoría del Pueblo (2009) y el Informe Anual 2012-2013 del Congreso de la República, la transferencia de competencias se inició antes de que los gobiernos regionales estuvieran totalmente constituidos y sus capacidades creadas por completo, a menudo con fondos asignados sin un propósito determinado.

“Y si los gobiernos locales o regionales no tienen una voz real en esas decisiones, ¿qué peso pueden tener las entidades de coordinación? Como estas no son agencias gubernamentales ni tienen la capacidad de producir decisiones vinculantes, muchas agencias del gobierno simplemente no les consultan”, dijo.

Es posible, añade, que “a medida que avance la descentralización, las comisiones ambientales regionales y municipales se revitalicen”.

Desde una perspectiva intersectorial, muchas responsabilidades relacionadas con los bosques se encuentran en conflicto entre el MINAGRI y el MINAM. En el caso de las concesiones madereras, por ejemplo, el MINAGRI (a través del Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre – SERFOR) y sus direcciones regionales están a cargo de toda autorización, administración, control y monitoreo de dichas concesiones.

Pero el MINAM es dominante en la formulación de políticas de REDD+ y en conservación a nivel nacional, a pesar de que muchos proyectos de REDD+ en última instancia deban ser implementados en tierras dentro del ámbito de acción del MINAGRI o de las direcciones regionales de agricultura. Por ejemplo, para integrar plenamente la extracción sostenible de madera en concesiones como parte de un proyecto de REDD+, se requeriría de un diálogo sustancial entre ambos ministerios. De hecho, el único tipo de uso del suelo que no involucra a una entidad gubernamental agrícola es la designación de áreas naturales protegidas (ANP), que es actualmente de competencia del MINAM (aunque el nuevo paquete de estímulo económico establece que las Zonas Reservadas, una categoría temporal antes de la designación definitiva de la ANP, serán aprobadas ya no por el MINAM sino por todos los sectores que conforman el Consejo de Ministros).

Aún sin una legislación que defina y valore los servicios ecosistémicos y establezca un mecanismo regulatorio que permita hacer pagos por dichos servicios, ha habido mucho entusiasmo y esperanza en que el mecanismo REDD+ y los PSA (pagos por servicios ambientales) cambien el statu quo mediante la creación de incentivos para prácticas sostenibles de gestión del suelo.

“Pero para que estos esquemas logren tales objetivos, el Ministerio del Ambiente debería tener el poder de influir sobre las prácticas e incentivos de uso del suelo existentes”, señala Ravikumar. “Y el nuevo paquete de estímulo puede recortar aún más sus poderes en estos ámbitos”.

 Conflictos por la gestión del suelo

Hace unos meses, el futuro del desarrollo con bajas emisiones en el Perú parecía prometedor. El MINAM había anunciado su intención de presentar una nueva estrategia nacional de cambio climático en la próxima reunión de la ONU sobre el clima.

Pero con la reciente aprobación de reformas políticas que despojan al MINAM de sus poderes y que permite la emisión por vía rápida de licencias a los concesionarios (con un plazo máximo de 45 días para las evaluaciones de impacto ambiental), una reducción de las multas ambientales y la disminución de los presupuestos para organismos de protección ambiental al dirigir todos los ingresos provenientes de las multas al erario público, el desarrollo con bajas emisiones podría dejar de ocupar un lugar destacado de la lista de prioridades.

Sin embargo, según Peña, esta reforma no es tan mala como podría haber sido.

“Al parecer, las propuestas originales eran más drásticas y hubo un trabajo de contención de parte del Ministerio del Ambiente.

El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) del Ministerio de Medio Ambiente cuenta con otras herramientas de disuasión, como el cierre temporal de un lugar que genera contaminación”.

Los acontecimientos políticos de los últimos meses podrían dificultar el cumplimiento de la meta que se ha propuesto el Ministerio del Ambiente para la COP20: atraer la atención internacional sobre los logros medioambientales del Perú. La reunión de diciembre será una oportunidad para que el Perú discuta y debata de manera constructiva cuestiones de gobernanza del suelo, o para que retire sus compromisos sobre sostenibilidad y cambio climático.