En algunos lugares, las comunidades son propietarias de la tierra, pero es el gobierno quien otorga el derecho al uso del bosque. En otros, las comunidades tradicionales usan los recursos forestales en tierras que legalmente propiedad del gobierno. Y en otro, comunidades tradicionales y propietarios privados tienen derechos superpuestos sobre las mismas tierras.
“El sistema de tenencia forestal de cada país tiene su propia historia, y entender el pasado puede ayudar a los gobiernos y a las comunidades a diseñar sistemas de tenencia más equitativos en el futuro”, dice Anne Larson, científica principal del Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR).
“Hay que entender la historia para entender los actuales obstáculos a las reformas de tenencia”, agrega Larson, quien además es uno de los autores de un capítulo que compara la reforma de la tenencia forestal en el Perú e Indonesia, y que será publicado próximamente como parte del libro Comparative Property Law: Global Perspectives (Derecho de propiedad comparado: perspectivas globales).
El capítulo se basa en los resultados de un estudio comparativo global sobre reformas de tenencia en tierras forestales, y se centra en dos países, Indonesia y el Perú.
“Nuestro estudio muestra la evolución de los retos y avances para garantizar los derechos sobre las tierras indígenas o comunales”, explica Larson. “Eso nos ayuda a entender cómo se llegó a la situación actual e identificar los retos pendientes”.
Casi tres cuartas partes de los bosques del mundo son consideradas de propiedad pública, pero las comunidades indígenas y tradicionales tienen una larga historia de uso habitual o consuetudinario de los mismos. Sin embargo, una serie de reclamos y conflictos sobre los bosques han provocado tensiones, y los gobiernos han respondido con varios tipos de reformas, especialmente desde inicios de la década de 2000.
Entre 2002 y 2008, hubo un gran esfuerzo para restituir derechos a las comunidades, pero este impulso se desaceleró entre 2008 y 2013, según datos de la Iniciativa para los Derechos y Recursos (RRI, por sus siglas en inglés).
Los mayores avances se dieron en países de bajos y medianos ingresos, donde la cantidad de tierras de propiedad del gobierno designadas para pueblos y comunidades indígenas se duplicó entre 2002 y 2013, aunque solo del 3% al 6,1%.
La mayor proporción de los bosques de propiedad de pueblos y comunidades indígenas se encuentra en América Latina, con un 32,9%, seguida de Asia con 30,6%. África, en tanto, no tiene prácticamente ninguno.
Históricamente, los bosques han sido vistos como un bien público, y los gobiernos se han reservado el derecho de gestionarlos. Pero los estudios muestran que los beneficios suelen ir dirigidos a la élite, en lugar de ser compartidos de manera equitativa.
El sistema de tenencia forestal de cada país tiene su propia historia, y entender el pasado puede ayudar a los gobiernos y a las comunidades a diseñar sistemas de tenencia más equitativos en el futuro”.
Aun cuando las comunidades obtienen derechos sobre el bosque, “ello no garantiza que las áreas otorgadas no tengan derechos superpuestos, que los derechos estén asegurados o que aquellos a quienes se ha concedido derechos puedan ejercerlos plenamente”, escriben Larson y sus coautores.
Tanto en el Perú como en Indonesia, las comunidades tradicionales dependen de los bosques tropicales para sus medios de vida. Y aunque ambos países han adoptado diferentes enfoques con respecto a la tenencia forestal, enfrentan retos similares, afirman los autores.
En el Perú, la legislación de inicios de la década de 1970 reconoció a las comunidades indígenas y la propiedad comunal en la cordillera de los Andes y en la región amazónica. A esta, sin embargo, le siguió una ley que rescindió la propiedad comunal de los bosques, y más bien concedió derechos para su utilización y creó diferentes sistemas de tenencia para las tierras agrícolas y forestales.
Las comunidades tradicionales han obtenido títulos para más de 34 millones de hectáreas, mientras que otros 4 millones han sido designados como “reservas comunales”. Cerca de 33 millones de hectáreas siguen esperando titulación, un proceso que en gran medida se ha estancado desde 2008.
Las leyes forestales promulgadas en 2000 y 2011 trataron de organizar el sector, clasificar los bosques y combatir la tala ilegal. Sin embargo, continúan los conflictos entre los intereses privados y las comunidades en busca de títulos de propiedad, y funcionarios del gobierno y líderes empresariales han acusado a las comunidades indígenas de bloquear el desarrollo del país.
A pesar de todo, las comunidades peruanas poseen la tenencia de más bosques que los habitantes tradicionales de los bosques en Indonesia, donde el gobierno todavía posee y gestiona la gran mayoría de las tierras forestales, y donde la densidad poblacional es mucho mayor que en la Amazonía peruana.
En Indonesia, el control gubernamental centralizado de los bosques continuó incluso después de su independencia de los gobernantes coloniales neerlandeses en 1945.
Un paso hacia el reconocimiento del derecho consuetudinario que se dio con la Ley Agraria Básica de 1960 se revirtió unos años más tarde, cuando la dictadura de Suharto expropió las tierras comunales, restableciendo el control del gobierno central y dividiendo los bosques entre el Estado y los propietarios privados.
Regulaciones promulgadas en la década de 1970 crearon diversas categorías de bosques, abriendo el camino a las concesiones forestales, plantaciones madereras y áreas de conservación, que desplazaron a las comunidades locales. La resistencia al control centralizado creció durante las décadas de 1980 y 1990, y la ley forestal de 1999 finalmente reconoció varios modelos de forestería social. Sin embargo, incluso dentro de esos programas el gobierno nacional mantuvo el control de los bosques, otorgando solamente derechos parciales a las comunidades.
Un fallo del tribunal constitucional de 2012, que apoyaba los reclamos de tenencia de las comunidades según el derecho consuetudinario, sentó las bases para la expansión de los derechos comunales, pero el gobierno nacional ha sido reacio a renunciar a la propiedad de los bosques, por lo que su implementación ha sido lenta.
La investigación de CIFOR puede contribuir con el proceso, señala Mani Ram Banjade, otro de los autores del capítulo, quien dirige el estudio de CIFOR en Indonesia.
“Estamos considerando todo tipo de reformas en nuestra investigación, tomando casos de programas de forestería social y sistemas consuetudinarios informales”, dice.
Las comunidades y los responsables políticos pueden utilizar los resultados del estudio comparativo para aprender de las experiencias en otras áreas, añade.
En ambos países, los avances hacia los derechos comunales han sido desiguales, en ocasiones promovidos por funcionarios solidarios y en ocasiones por movimientos sociales, y a menudo caracterizados por retrocesos o reticencias, señalan los autores.
“Nuestro estudio muestra la evolución de los retos y avances para garantizar los derechos sobre las tierras indígenas o comunales. Eso nos ayuda a entender cómo se llegó a la situación actual e identificar los retos pendientes”.
Aunque los esfuerzos de Indonesia a favor de la tenencia comunal se iniciaron más tarde que los del Perú, “las personas de ambos países tienen problemas similares tanto en términos de derechos como de seguridad de los derechos y los medios de vida”, dice Larson.
A medida que demandan mayores derechos, las comunidades tradicionales en ambos países seguirán enfrentando la resistencia de los funcionarios gubernamentales y los directores de empresas que los consideran obstáculos para el desarrollo, y en ocasiones también de los grupos conservacionistas que culpan a las prácticas agrícolas tradicionales de la deforestación.
“La superación de estos obstáculos para asegurar los derechos comunales requiere de coaliciones para el cambio y de una clara comprensión de las raíces de la oposición”, escriben los autores.
Las comunidades están asumiendo un papel más importante en el diseño de planes para el futuro que incluyen el uso sostenible de los recursos naturales de sus tierras.
“De lo que estamos hablando en realidad es de un nuevo paradigma de desarrollo, un nuevo paradigma para el futuro, para abordar el cambio climático y los medios de vida”, dice Larson. “Hay grandes interrogantes, y las respuestas tienen que venir de las propias comunidades, a medida que decidan cuál es el estilo de vida que quieren”.
El estudio comparativo global sobre reformas de tenencia en tierras forestales de CIFOR se desarrolla gracias al soporte de la Comisión Europea y GEF y cuenta con el respaldo técnico de IFAD y la FAO.
Para obtener más información sobre este tema, por favor póngase en contacto con Anne Larson en a.larson@cgiar.org o Esther Mwangi en e.mwangi@cgiar.org
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