Fin de la lune de miel : la REDD+ face aux politiques et aux puissances

How can the international community move away from business as usual, the current ways of deforestation and degradation?

BOGOR, Indonésie – En théorie, le plan était plutôt simple: un mécanisme financier qui incite à protéger les forêts pour réduire les émissions de carbone. Dans la pratique, la REDD+ a du mal à atteindre son objectif – réduire les émissions issues de la déforestation et de la dégradation des forêts.

Où en est la REDD+, après près de huit années, et pourquoi en est-elle toujours, dans la plupart des pays, au début de la phrase de «préparation» ?

Les luttes politiques et de pouvoirs expliquent en partie le problème, selon les spécialistes qui pointent des difficultés à concevoir – et appliquer – des politiques que des acteurs de plus en plus nombreux pourraient approuver.

«La phase lune de miel est terminée», selon Maria Brockhaus, scientifique chevronnée du Centre de recherche forestière internationale (CIFOR) dans un interview récente. «Vous avez des acteurs qui n’adhèrent plus volontiers à l’idée générale, qui sont en profond désaccord avec la manière d’appliquer cette idée.»

Sous-entendu, il faut s’occuper de causes à grande échelle et pays par pays pour que la REDD+ reprenne son élan, explique Brockhaus.

Voici une transcription traduite de l’interview vidéo (en anglais) visible ci-dessus.

Comment évolue la REDD+ ?

Les progrès de la REDD+ sont beaucoup plus lents que prévu. En tant que communauté de chercheurs de 2006-2007 et au-delà, nous pensions que la REDD+ progresserait simplement, car à l’époque elle était perçue comme quelque chose de rapide, bon marché et facile – le mécanisme parfait pour s’attaquer au problème global de la déforestation et la dégradation des forêts ainsi que les émissions qui en résultent. Mais la REDD+ n’a pas été si rapide. Ce n’était sans aucun doute pas aussi simple et bon marché qu’on le croyait.

Quels progrès ont été réalisés par la plupart des pays lors du processus REDD+ ?

C’est l’idée de l’évolution de REDD+ en trois phases. Donc, la première était la préparation. La seconde phase était celle des politiques et mesures, l’application et l’apprentissage grâce aux sites de démonstration. Et la troisième phase était l’élément de marché, ou de performance où il s’agissait de paiement basé sur les résultats. Malheureusement, les pays sont bloqués à la première phase. 

Lors de nos études, dans 12 pays REDD+ sur 14, nous avons observé qu’au tout début, quand la REDD+ était perçue comme peu chère, rapide et facile, beaucoup d’acteurs différents et des coalitions d’acteurs se rejoignaient sous cette canopée d’idée REDD+. Ils s’asseyaient là, partageaient la même vision, la même idée – mais pour des raisons et des intérêts très différents. Cependant, ils pouvaient tous se retrouver sous cette grande idée de la REDD+. Ensuite, les pays ont travaillé ensemble pour concevoir cette idée REDD+, et ont ensuite poursuivi en appliquant des politiques. Mais c’est à ce moment que la phase «lune de miel» de cette merveilleuse idée a vraiment pris fin.

Et nous constatons aujourd’hui que les pays n’arrivent pas vraiment à mettre en place des politiques qui tirent vraiment les leçons des sites de démonstration, pour vraiment réaliser une REDD+ qui conduirait à des paiements basés sur les performances et à des résultats. Maintenant il y a de vraies batailles politiques. Vous avez des acteurs qui n’adhèrent plus volontiers à l’idée générale, qui sont en profond désaccord avec la manière d’appliquer cette idée.

Quelle est la démarche du CIFOR vis-à-vis de la REDD+?

Nous adoptons une perspective d’économie politique dans notre manière d’essayer de la comprendre à travers nos recherches. Parce qu’il y a de nombreuses raisons et manières d’expliquer pourquoi le processus politique n’avance pas aussi rapidement que prévu. 

Dans certains pays, vous trouverez de nombreux discours. C’est la faute de l’agriculteur itinérant, le petit paysan, l’exploitation forestière illégale. Mais ce qui n’est pas vraiment explicite, et c’est une conclusion majeure de nos études, ce sont les causes à grande échelle, la conversion de terres à grande échelle. C’est l’agro-industrie qui cause beaucoup de déforestation dans la plupart des pays. Et il semble que pour tous les pays, il soit compliqué, délicat ou difficile de s’attaquer à ces causes sous-jacentes.

Nous essayons de comprendre en apportant un cadre, que nous appelons les quatre «i». La vision «quatre-i» vous invite à imaginer un processus politique où vous avez des arènes politiques mondiale, nationale et infra-nationales. C’est là que tous les acteurs se rassemblent pour concevoir le mécanisme appelé REDD+.

Et évidemment, ces acteurs ne font rien de totalement nouveau. Cette arène politique est faite d’institutions existantes – avec des normes, des valeurs, des procédures, des régulations et des comportements existants. Vous avez donc là une organisation institutionnelle dans laquelle tous ces acteurs agissent et essaient de réaliser – ou peut-être de ne pas réaliser – la REDD+. Tout le monde n’a pas un intérêt dans la REDD+. Si je tire de très gros profits de la déforestation et la dégradation des forêts en tant qu’individu, entreprise, ou organisation – si j’en bénéficie, pourquoi devrais-je mettre en place la REDD+? Donc ensuite, bien sûr, mon intérêt est de faire en sorte que mes bénéfices, profits et revenus perdurent eux aussi, à l’avenir, sans la REDD+.

Vous voyez ici en partie pourquoi le terme «arène politique» est si séduisant, parce qu’il faut imaginer les acteurs lutter. Quelques acteurs les rejoignent, forment des coalitions, des coalitions politiques. Mais d’autres acteurs s’opposent vraiment à ces coalitions.

Pourriez-vous décrire certains de ces acteurs et leurs relations ?

Au tout départ, tout le monde était content de se retrouver ensemble sous la canopée de cette idée. Des ONG environnementales internationales et nationales se faisaient entendre. La société civile est beaucoup moins revendicatrice dans ces pays, en particulier du terrain vers le pouvoir. Mais vous avez aussi des acteurs très volubiles et qui parlent d’une agence, expriment leurs intérêts, qui rassemblent en quelque sorte et essaient de construire une alliance, une coalition, contre ces acteurs dont ils pensent qu’ils ne réaliseraient pas la REDD+, ou en tout cas pas comme une idée efficace face au carbone, rentable, mais aussi équitable.

Donc ce qu’on observe dans cette arène politique, ce sont différents acteurs qui se rassemblent et qui essaient de faire entendre leurs intérêts. Non seulement les exprimer, mais les exprimer pour les réaliser dans ce processus politique. Vous avez donc un environnement institutionnel qui créé cette scène politique. Puis vous avez une multitude d’acteurs divers.

En quoi ces acteurs diffèrent selon les pays ?

Évidemment, tous les pays sont différents. Dans un pays comme le Cameroun par exemple, il n’y a qu’un petit groupe d’acteurs étatiques et un grand groupe d’ONG environnementales avec un peu de recherche sur la REDD+. Les entreprises y sont totalement absentes. Et on constate qu’elles sont très absentes dans la plupart des milieux politiques, donc qu’elles ne s’expriment pas vraiment. Et quand je parle d’entreprise, je parle de grandes entreprises qui causent déforestation et dégradation des forêts. Donc je ne parle pas ici de ces belles entreprises vertes. Je parle vraiment de ces entreprises établies, habituelles, qui causent la déforestation.

Quel est le rôle des idées sur la scène politique REDD+ ?

Les idées des acteurs constituent un autre élément qui les anime, et explique pourquoi il y a très peu de progrès actuellement dans cette phase très compliquée de négociations politiques dans les différents pays. Comment croyez-vous que les forêts devraient être? A quoi devrait ressembler une économie? C’est tout l’état d’esprit qui anime un acteur dans sa prise de décision et son engagement. Et il ne s’agit pas seulement de l’idée ou l’idéologie qui vous anime, mais aussi de ce qui permet à d’autres de vous rejoindre.

Donc quand vous avez des idées communes, vous pouvez avancer. Et c’est un peu le cas pour le secteur des entreprises et l’état. Ils ont quasiment le même discours. Ils parlent la même langue, et cela signifie qu’ils sont très proches et partagent la même idée. On retrouve la même chose avec les coalitions autour des ONG environnementales, avec un peu de société civile et d’organisations internationales de recherche également.

Quel est le rôle de l’information dans le processus politique de la REDD+ ?

Le quatrième «i» est très important pour la REDD+, et c’est l’information. Pour comprendre les progrès et les non-progrès de la REDD+, nous avons intégré l’information car la REDD+ en tant que mécanisme a une architecture, où vous retrouvez des systèmes financiers et des systèmes d’information. Cela signifie que vous avez une localité où les émissions sont réduites, où la déforestation est évitée ou bien la dégradation réduite. Maintenant il faut l’observer, la mesurer, la suivre, la notifier et la vérifier. 

Donc dans cette architecture nationale, vous devez imaginer qu’une grande partie est constituée de cette notification, ce partage d’information, et en fonction de l’information rapportée, il y aura une action financière. Donc cette information technique sur l’unité carbone doit être traduite en transaction financière. Et, là encore, nous avons cette sorte de fonds mondial, marché mondial, marché carbone, marché régional – et ce lieu très spécifique national, infra-national, jusqu’à la plus petite localité où des résultats ont été obtenus, où les émissions ou la performance a été atteinte. Et c’est là qu’il faut une récompense.

Donc c’est très complexe, et vous pouvez constater que l’information est un élément vraiment crucial dans le processus de réalisation de la REDD+. L’information est aussi une ressource: certains acteurs ont l’information alors que d’autres en auraient besoin, et d’autres acteurs ont accès ou non à l’information. Donc, en fait, on pourrait dire que l’information est une monnaie dans le monde actuel – il s’agit vraiment aussi d’un pouvoir. Et si je suis le ministre XYZ qui a toutes les données sur la déforestation, peut-être que je n’aurais pas envie de partager cette information. Aussi parce que l’information n’est pas quelque chose de totalement objectif, contrairement à ce que l’on voudrait tous croire. Les faits sont sélectionnés. Ils sont interprétés, ré-interprétés et parfois vous n’obtenez que quelques faits, qui donnent une image très différente d’une réalité qui, si vous aviez toute l’information, apparaîtrait très différente.

L’information peut donc être utilisée comme un outils très politique, et c’est pour cela que ça figure dans notre schéma de politique économique. Qui a le pouvoir de réaliser son idée de la REDD+ idéale? C’est la grande question. Vous pouvez aussi penser l’information comme une source de pouvoir, parce que vous ne pouvez pas ignorer une organisation. Un ministère a peut-être rapporté des chiffres douteux pendant des dizaines d’années, mais vous ne pouvez pourtant pas l’ignorer si c’est le ministère qui fournit les chiffres. Que cela vous plaise ou non, il faut faire avec.

Quelle est la prochaine grande question pour la REDD+ ?

La grande question est vraiment: comment s’éloigner de ces pratiques habituelles, de la manière dont la déforestation, la dégradation des forêts est produite, motivée et rendue possible actuellement – l’économie politique de tout cela. Comment changer cela, passer à une situation où vous avez le changement structurel nécessaire pour rendre la REDD+ possible. Et quand je parle de «changement structurel», je pense par exemple à la suppression de subvention perverses. Et nous voyons cela dans des pays comme le Pérou. Vous voyez ce conflit entre les nouvelles réglementations ministérielles du Ministère de l’Agriculture qui sont en complète contradiction avec l’ensemble de l’idée de la REDD+. Même chose en Indonésie. 

Vous avez donc ce conflit avec le discours du développement. Nous avons besoin de terres pour développer notre pays, assurer la sécurité alimentaire, etc. – mais dans tous les cas, nous avons besoin de terres. Donc les forêts sont perçues comme une réserve de terres pour le développement. Et bien sûr, cela entre en conflit profond avec l’idée qu’«il y a un intérêt à maintenir les forêts, donc gardons-les.»

Qu’est ce qu’il faut pour permettre à la REDD+ de faire davantage de progrès ?

Pas seulement la suppression de subventions perverses. Ce n’est pas seulement ce genre de grands changements dans les cardes réglementaires, de gouvernance comme le foncier, qui sont cruciaux. Il faut aussi appliquer les politiques REDD+ existantes, comme le moratoire. Et je pense que nous savons tous qu’il y a un gros débat au sujet du moratoire indonésien. Belle idée, mais comme une collègue l’a dit un jour, il ne s’agit que de politique du possible. Mais le moratoire est devenu très faible avec le temps. Donc c’est vraiment la question: qu’est-ce qui est possible dans ce contexte de choc des idées, de choc des intérêts, avec différents accès à l’information et une organisation institutionnelle très délicate?

Et si nous sortions des habitudes pour aller vers ce scénario de changement structurel où il y aurait des changements majeurs dans les structures de gouvernance, les cadres réglementaires des subventions, des subversions perverses, en terme de réformes de l’industrie forestière, je pense que c’est vraiment crucial. La REDD+ n’est pas un problème politique dans le secteur forestier – vous devez vraiment changer tout ce qui tourne autour. C’est pour cela que les progrès de la REDD+ sont difficiles.

Pour plus d’information sur les recherches CIFOR sur la REDD+, contactez Maria Brockhaus sur m.brockhaus@cgiar.org.

L’Etude comparative mondiale sur la REDD+ du CIFOR est soutenue en partie par le Programme de recherche du CGIAR sur les forêts, les arbres et l’agroforesterie et par NORAD, AusAID, DFID et la Commission européenne.