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COP 27: Más árboles en las chacras para la adaptación al cambio climático

Caso de estudio en Ruanda evidencia que los mecanismos de financiamiento y monitoreo de la agroforestería no aprovechan todo su potencial
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Árboles en las chacras en Ruanda. Foto: ICRAF

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Los árboles en las chacras son vitales para el bienestar humano, ya que proporcionan a los hogares alimentos, leña e ingresos rurales. También protegen los ecosistemas mediante el secuestro de carbono, evitando la erosión del suelo y ayudando a mantener la biodiversidad de la vida animal y vegetal en la Tierra.

A medida que las naciones se esfuerzan por alcanzar los objetivos de los acuerdos y compromisos internacionales, como el Decenio de las Naciones Unidas sobre la Restauración de los Ecosistemas y el nuevo Marco Global para la Biodiversidad, se va tomando cada vez más conciencia del valor que tienen los árboles en las chacras —a lo que también se conoce como agroforestería— para la adaptación al cambio climático. Estos árboles absorben el dióxido de carbono de la atmósfera, proporcionan hábitats para la biodiversidad, regeneran el suelo y los recursos hídricos, y producen alimentos de alto contenido nutricional, así como otros productos de alto valor que incrementan los ingresos de las fincas.

Aunque los países donantes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) han sido muy generosos a la hora de financiar proyectos de biodiversidad —y algunos países han realizado importantes inversiones para la creación de nuevas áreas protegidas—, el financiamiento de estos proyectos es solo a corto plazo. Los presupuestos a largo plazo para la conservación de la biodiversidad son insuficientes en todo el mundo, por lo que se hace necesario explorar fuentes de financiamiento nuevas e innovadoras.

La biodiversidad continúa siendo una externalidad económica —es decir, se encuentra fuera de la economía general— y solo atrae pequeñas cantidades de financiamiento especial. Por lo tanto, la conservación de la biodiversidad y los paisajes ricos en biodiversidad requieren de un segundo flujo de financiamiento: el de los presupuestos de gestión de la agricultura y el medioambiente.

Los compromisos globales también requieren de mecanismos fiables que permitan hacer seguimiento a los avances y monitorear la ambición climática de las naciones que se han comprometido a restaurar los paisajes y conservar la biodiversidad durante el Decenio de las Naciones Unidas sobre la Restauración de los Ecosistemas. Sin embargo, a menudo resulta difícil cuantificar el gasto asignado de manera específica a los árboles en chacras dentro de los presupuestos nacionales debido a identificaciones poco claras, descripciones muy generales de categorías y cambios institucionales frecuentes en los distintos ministerios.

El estudio de caso de Ruanda

El gobierno ruandés ha reconocido la importancia de los árboles en las chacras y ha creado un grupo de trabajo para coordinar la implementación de actividades agroforestales. Por lo tanto, resulta vital conocer qué instituciones gubernamentales disponen de presupuestos que podrían utilizarse para responder a las prioridades de los árboles en fincas; si dichos presupuestos se están utilizando para este fin; y, en caso afirmativo, cuánto se gasta.

Recientemente, científicos del Centro para la Investigación Forestal Internacional y el Centro Internacional de Investigación Agroforestal (CIFOR-ICRAF) se propusieron responder estas preguntas mediante un análisis de las asignaciones del presupuesto nacional a los árboles en las chacras por parte del Gobierno de Ruanda durante un periodo de cinco años (2015-2019).

El estudio de CIFOR-ICRAF formó parte del proyecto Árboles en las Chacras (TonF por sus siglas en inglés), que trabaja con comunidades, gobiernos y organizaciones no gubernamentales en Honduras, Indonesia, Perú, Ruanda y Uganda, con el fin de conservar y restaurar la biodiversidad en las fincas y mejorar la productividad agrícola. El estudio fue financiado por la Iniciativa Internacional sobre el Clima (IKI) e implementado por CIFOR-ICRAF, el Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE), la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), la Georg-August-Universität Göttingen y la Leibnitz Universität Hannover.

El estudio halló que, en Ruanda, los mecanismos de financiamiento y monitoreo de la agroforestería no aprovechan todo su potencial. Dentro de los presupuestos nacionales, hay varias asignaciones que tienen diferentes nombres de categorías pero que pueden utilizarse también para árboles en fincas y para restauración. El uso eficaz de estos recursos se ve obstaculizado por el hecho de que no están identificados como “árboles en chacras” o “restauración”, y también porque se encuentran fragmentados y han sido asignados a múltiples organismos. Esto hace muy difícil lograr un enfoque programático, que es necesario para que Ruanda cumpla con su ambicioso objetivo de restauración.

El actual sistema de codificación de los presupuestos nacionales está diseñado para asignar y hacer seguimiento de los fondos a un nivel funcional superior, y no resulta útil para hacer un seguimiento de objetivos de gasto muy específicos para funciones tan limitadas.

Objetivos ambiciosos

Ruanda, una nación dependiente de la agricultura que experimentó un proceso de deforestación masiva durante su devastadora guerra civil en la década de 1990 y el genocidio contra los tutsis en 1994, se ha convertido en un país pionero en el impulso mundial para la restauración de paisajes degradados. En 2011, el “País de las Mil Colinas” fue la primera nación africana en unirse a la Iniciativa AFR100 —que contribuye al Desafío de Bonn—, con el compromiso de restaurar 2 millones de hectáreas en la próxima década. Actualmente, los bosques cubren alrededor del 30 por ciento del territorio ruandés, y casi la mitad de esas tierras están ocupadas por plantaciones, según las cifras de la UICN.

El Gobierno de Ruanda ha logrado un éxito considerable en la restauración de la cubierta forestal en tierras públicas. Debido a la topografía montañosa del país centroafricano, los árboles recién plantados se ubican con frecuencia a lo largo de terrazas creadas para evitar desprendimientos e inundaciones, o en zonas anteriormente boscosas que se degradaron durante la guerra, el genocidio y sus secuelas.

Sin embargo, la integración de los árboles en chacras continúa siendo un reto. Para que los agricultores opten por plantar y gestionar árboles en sus parcelas, estos deben proporcionarles beneficios tangibles en forma de alimentos, ingresos, leña y mejores condiciones para la agricultura. Según los autores, esto requiere de importantes inversiones en el desarrollo de capacidades y nuevos paquetes de servicios de extensión, centrados en la agroforestería.

   Los agricultores acceden a plántulas de buena calidad y a capacitación sobre el cultivo y la gestión de árboles en chacras en los centros de recursos rurales. Foto: ICRAF

Los agricultores acceden a plántulas de buena calidad y a capacitación sobre el cultivo y la gestión de árboles en chacras en los centros de recursos rurales. Foto: Centro Internacional de Investigación Agroforestal.

“En Ruanda, se han integrado muchos árboles como parte de proyectos de plantación”, dice Anja Gassner, coordinadora del proyecto TonF y asesora científica del Global Landscapes Forum. “Pero no se ha gastado mucho dinero en enseñar a los agricultores cómo gestionar estos árboles, que con el tiempo crecen hasta alcanzar un gran tamaño y compiten con los cultivos estacionales por la luz solar. Así pues, la agroforestería no está haciendo lo que se supone que tiene que hacer porque falta en gran medida el componente de gestión”.

Brechas contables

Según los autores del estudio, a medida que Ruanda pasa de una cartera de proyectos agroforestales —gestionados por diferentes organismos— a un programa nacional de intensificación de la arborización, debe buscar de manera creativa oportunidades dentro de sus propios presupuestos nacionales para igualar el financiamiento externo que las organizaciones donantes están dispuestas y son capaces de ofrecer con sus limitados recursos.

El reto principal consiste en identificar el gasto destinado a los árboles en chacras dentro de las partidas presupuestarias de los distintos ministerios y organismos. Según los autores, este gasto está actualmente considerado dentro de categorías más amplias y se destina a actividades relacionadas, como el uso y gestión del suelo, la gestión de cuencas hidrográficas, el medioambiente y la mitigación del cambio climático, así como la gestión forestal y agroforestal.

Los autores se propusieron identificar en los presupuestos nacionales de Ruanda cualquier asignación que involucrara la gestión sostenible de los recursos naturales (SMNR por sus siglas en inglés) y los árboles en chacras (TonF) en terrenos agrícolas, y se centraron en dos ministerios clave: el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Medio Ambiente, que reciben financiamiento del Ministerio de Finanzas y Planificación Económica. Los distritos también reciben un presupuesto para gastos en actividades de restauración de tierras que pueden incluir la plantación de árboles en terrenos agrícolas.

“Lamentablemente, la manera en que están diseñados los códigos presupuestarios dificulta la identificación exclusiva de los gastos en árboles en chacras”, afirma el consultor senior Laurent Ndiramiye, autor principal del estudio. “Debe hacerse un esfuerzo para que los dos ministerios, y otras instituciones que forman parte del gasto en TonF, puedan definir claramente los árboles en chacras en sus partidas presupuestarias”.

La agroforestería al descubierto

El análisis reveló que las asignaciones del presupuesto nacional para SMNR y TonF fueron del 6,8 por ciento y del 2,8 por ciento, respectivamente, durante el quinquenio en estudio. Sin embargo, los sectores de los que dependen —agricultura y medioambiente (forestería)— aportaron cantidades importantes al producto interior bruto (PIB) de Ruanda: el 19,3 por ciento en el caso de la agricultura, de lo que solo el 1,6 por ciento del PIB nacional se reinvirtió en agricultura; y el 5,5 por ciento en el caso del medio ambiente (forestería), de lo que solo el 0,5 por ciento se reinvirtió en gestión ambiental.

Los autores calculan que, en el periodo de estudio de cinco años, se destinaron 358 millones de dólares a árboles en chacras con cargo a los presupuestos nacionales. Las frecuentes fusiones institucionales y la falta de un mecanismo de coordinación también tuvieron un impacto restrictivo en este financiamiento para la restauración de tierras, según el estudio.

“La agroforestería tiende a ser un elemento transversal a los mandatos de los ministerios de agricultura y medioambiente y sus organismos”, afirma Brian Chiputwa, un experto en medios de vida y género de CIFOR-ICRAF que contribuyó al análisis. “Como los dos ministerios tienen mandatos diferentes, se tiende a encontrar que no hay mucha coordinación de las actividades relacionadas con la agroforestería, lo que dificulta el seguimiento y monitoreo de los gastos reales”.

El camino por seguir

La recomendación principal del informe es hacer visibles las asignaciones identificándolas como “plantación de árboles en chacras” o “agroforestería”. También señala que debería realizarse una evaluación crítica de los presupuestos nacionales asignados para garantizar que son suficientes, y al mismo tiempo considerar cómo utilizar mejor los presupuestos de los donantes para complementar las actividades nacionales.

Los autores también propusieron que las asignaciones para SMNR y TonF en el presupuesto nacional se incrementen al menos hasta el 10 por ciento y el 5 por ciento, frente a sus niveles actuales del 6,8 por ciento y el 2,8 por ciento, respectivamente. También pidieron una mayor visibilidad de las actividades y el financiamiento de los árboles en chacras en los presupuestos de las instituciones pertinentes y a nivel de distrito, con líneas presupuestarias claramente definidas y medibles.

Según los autores, se requiere de un mecanismo nacional de coordinación intersectorial para los árboles en chacras, mientras que los recursos deberían transferirse desde el gobierno central a los distritos, ya que estos tienen la responsabilidad de implementar las políticas nacionales y, debido a que son autónomos, están protegidos de los contratiempos de la reforma institucional.

El Grupo de Trabajo sobre Agroforestería de Ruanda tiene como meta alinear las actividades relacionadas con los árboles en chacras del Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Medio Ambiente y sus organismos, afirma Chiputwa.

Gassner añade que la transparencia sobre las fuentes de financiamiento y las diferentes funcionalidades de los árboles en chacras —como la gestión de cuencas y el control de la erosión— también permitirá a los responsables políticos debatir acerca de cómo asignar más dinero a una actividad específica en el próximo presupuesto.

“En Ruanda, la agroforestería es una de las intervenciones clave para sostener la columna vertebral de la actividad económica, que es la agricultura”, afirma. “El gobierno ya está haciendo grandes inversiones en programas de plantación de árboles y agroforestería, pero los gastos no son muy visibles. Cuanto más fragmentados estén los fondos, más difícil será gestionar la agroforestería de una manera coherente, programática y eficaz”.

Este proyecto forma parte de la Iniciativa Internacional sobre el Clima (IKI). El Ministerio Federal Alemán de Medio Ambiente, Conservación de la Naturaleza, Seguridad Nuclear y Protección del Consumidor (BMU) apoya esta iniciativa en virtud de una decisión adoptada por el Parlamento alemán.

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