Analyse

Sept pays, un produit de base… et de multiples retombées pour le bois légal

Suivi des impacts du plan d'action de l’Union européenne pour l’application des réglementations forestières, gouvernance et échanges commerciaux
Les grumes illégales saisies sont marquées par la police, Riau, Sumatra, Indonésie. Photo: Sofi Mardiah/CIFOR

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Dans la foulée de la conférence des Nations unies sur le changement climatique qui s’est tenue à Glasgow à la fin de 2021, toute une série d’instruments juridiques de lutte contre la disparition des forêts a rapidement vu le jour.

En octobre, le FOREST Act était soumis aux membres du Sénat et de la Chambre des représentants des États-Unis, suivi quelques jours plus tard par l’adoption de la loi britannique sur l’environnement, puis le 17 novembre 2021, la Commission européenne proposait un nouveau règlement pour enrayer la déforestation et la dégradation des forêts imputables à l’UE. Chacune de ces dispositions, une fois finalisées et selon leurs propres modalités, pourrait bien influencer les chaînes d’approvisionnement mondiales des produits de base (café, soja, bois d’œuvre, etc.), facteurs de la déforestation et la dégradation forestière.

Dans une certaine mesure, tous ces efforts très appréciés trouvent leur origine dans le plan d’action de l’Application des réglementations forestières, gouvernance et échanges commerciaux (FLEGT) de l’Union européenne, un processus sur plusieurs années amorcé en 2003 pour stopper l’abattage illégal et le commerce y afférant. Ce processus cible l’ensemble de la chaîne d’approvisionnement (de la production à la consommation, en passant par la transformation), et s’appuie sur deux instruments distincts, mais néanmoins corrélés : l’un empêche la récolte illégale de bois dans les pays producteurs, et l’autre empêche son importation dans les pays consommateurs.

Le premier instrument, l’accord de partenariat volontaire (APV), est un accord commercial conclu entre l’UE et tout pays producteur de bois volontaire. En substance, les pays producteurs placent la lutte contre l’abattage illégal dans leurs priorités nationales, et l’UE soutient leurs efforts à l’aide de tout un arsenal de mesures incitatives financières, techniques et commerciales.

À ce jour, 15 pays sont soit au stade de la mise en œuvre de l’APV, soit à un autre stade des négociations avec l’UE. Près de 20 ans après l’adoption du plan d’action FLEGT et plus d’une dizaine d’années après la signature du premier APV par un pays producteur de bois d’œuvre tropical (le Ghana en 2009), nous nous sommes rendus dans sept de ces pays (voir graphique) pour évaluer dans quelle mesure l’APV avait affecté les grands domaines devant faire l’objet d’améliorations : l’efficacité de la gouvernance et des institutions, l’abattage illégal, l’état des forêts, le développement économique, les moyens de subsistance et la pauvreté.

Les données détaillées par pays, ainsi que les indicateurs spécifiques par grand domaine et le rapport de synthèse mondial résumant nos observations sur ces sept pays, sont disponibles sur le site internet du Centre de recherche forestière internationale (CIFOR). Les principaux résultats, condensés ci-dessous, nous semblent porteurs d’enseignements pour un avenir où les enjeux porteront sur plusieurs produits de base, et non un seul.

Quelles sont les avancées réalisées par les APV à ce jour ?

Les résultats révèlent plusieurs points d’amélioration dans les pays producteurs, avec toutefois des variations d’un pays à l’autre au niveau de l’ampleur de la contribution de l’APV.

Les APV ont été l’instrument de la création, ou de l’amélioration, de modèles de (re)distribution du pouvoir, de la promotion des processus démocratiques et de la responsabilisation. Les avancées sont fortes sur l’efficacité de l’engagement multipartite et le renforcement des capacités des organisations de la société civile (OSC), dont le rôle de « surveillance » plus marqué est largement attribué au processus APV.

Les APV ont encouragé l’inclusion et la coordination entre institutions. Pour la première fois au sein de plusieurs pays, le processus APV a mis sur la table une myriade de sujets imbriqués, relevant de plusieurs ministères (administration territoriale, travail, finances, agriculture, etc.), et qui appellent à la concertation et la prise de décisions. Cette avancée a à son tour permis une plus grande prise de conscience et une meilleure compréhension par les divers groupes des parties prenantes que la forêt constitue un ensemble intégré de fonctions et de services. Lorsque les questions de déforestation, de dégradation forestière et des différents produits de base sont abordées, l’inclusion et la coordination doivent être encouragées et facilitées pour permettre une expertise élargie, et éviter qu’un seul ministère ne s’empare du processus.

Les APV sont à l’origine d’une vague de rationalisation juridique et réglementaire. Dans certains cas, ce changement a entraîné un recul de l’abattage industriel illégal et du commerce y afférant, et fait émerger une mentalité de la « traçabilité », en particulier parmi les petites et moyennes entreprises locales (PME), tout en favorisant une meilleure application des réglementations forestières. Cependant, ces résultats doivent être nuancés. Par exemple, si les APV ont bien stimulé l’adoption de systèmes de traçabilité tiers privés (p. ex. chaîne de contrôle), la collecte et l’analyse de données nationales, ainsi que la mise en œuvre intégrale de systèmes nationaux de traçabilité, restent insuffisantes dans la majeure partie des pays et doivent être améliorées pour permettre le suivi de ces tendances.

Par ailleurs, les marchés export, qui sont généralement approvisionnés par les entreprises industrielles de grande envergure, ont plus profité de l’attention accrue sur la légalité suscitée par le processus APV que les marchés nationaux, lesquels sont plus dominés par les PME. Cette conséquence est autant le résultat de cadres juridiques historiquement favorables aux acteurs industriels qu’à l’absence généralisée de données et d’informations (et d’attention politique) sur les PME dans de nombreux pays. Des exceptions existent, particulièrement pour les pays à un stade plus avancé du processus APV.

Enfin, l’impact du processus APV sur les moyens de subsistance (tels que les ressources matérielles, la santé, l’accès aux services publics) reste très difficile à mesurer et lent à se concrétiser. Les résultats les plus remarquables, avec néanmoins quelques écarts entre les pays, ont été observés dans le domaine de la fiscalité, qui a été rationalisée et améliorée afin de mieux redistribuer certaines taxes, notamment celles qui n’étaient pas encore parvenues aux communautés locales et autochtones, et d’augmenter les opportunités d’emploi, y compris dans le secteur informel.

Qu’avons-nous appris pour l’avenir ?

Quatre enseignements majeurs ont émergé de nos travaux. Le premier porte sur la gouvernance des chaînes d’approvisionnement. La victoire sur la déforestation et la dégradation forestière repose sur la façon dont la gouvernance des produits de base est articulée dans les pays producteurs. Les notions de « législation locale pertinente », « devoir de diligence », « déforestation illégale », « évaluation du risque », et ainsi de suite, qui foisonnent dans les textes des nouvelles lois et réglementations, tireront largement parti de l’expérience APV dans leur interprétation et leur mise en œuvre, et de son impact sur la gouvernance et les institutions locales.

Les progrès sur la gouvernance et les institutions comportent de nombreuses facettes, et les APV nous enseignent que ces progrès sont souvent lents, non linéaires, et qu’ils ne se réduisent pas à cocher une case Oui/Non. Pour illustrer un cas extrême, nos résultats montrent un succès limité dans la lutte contre la corruption dans le secteur forestier. Mais les efforts se poursuivent et sont souvent menés par des OSC soutenues par l’APV. Quel que soit le produit de base, on peut s’attendre à une forte résistance systémique au changement dans certains pays et au maintien d’intérêts particuliers installés de longue date, que le processus APV les a directement exposés et remis en cause.

Ce point ne doit pas être sous-estimé ni mal évalué, dans un avenir où d’autres produits de base feront l’objet d’un examen attentif. Les APV ont poussé les OSC, les communautés locales et autochtones, les porteurs d’innovations au sein des gouvernements et du secteur privé, à se mobiliser. Ce résultat doit être pérennisé par un soutien continu, peu importe la commodité qui sera sous le feu des projecteurs. Les pays importateurs concernés ne peuvent pas se contenter d’apposer un tampon « À haut risque » sur un pays et se détourner de ces acteurs. Cela ne sauvera pas les forêts.

Le deuxième enseignement concerne la technologie. Les innovations technologiques joueront un rôle déterminant pour soutenir les efforts à venir et tracer les produits de base zéro déforestation. Reconnaître que la principale cause de la déforestation et de la dégradation est l’augmentation des surfaces agricoles pour la production de produits de base destinés à l’export et qu’il est important de développer un système de traçabilité sophistiqué pour surveiller la production est une chose. Mais savoir si ce système sera capable de repérer les violations des droits fondamentaux, les inégalités systémiques, ou les injustices passées, est une tout autre chose. Voilà ce que nous enseignent les APV. Cette prise de conscience ne peut surgir que si le processus peut être interrogé et évalué dans la durée.

En fait, les APV nous enseignent ici une troisième chose : nous devons garder à l’esprit que si nous visons le point B, certains processus peuvent nous amener du point A au point C, puis revenir (ou non) au point B. Il est essentiel de savoir se situer (à peu près) à tout moment. Au fil des ans, passée au crible des évaluations et des audits, la communauté APV a fait progresser ses compétences de suivi et d’introspection.

Cette capacité de questionnement continu et d’adaptation de ses hypothèses au contexte national et aux réalités du commerce international constitue dans une certaine mesure la plus grande réussite du processus APV. Parfois, il peut paraître désordonné, cher, peu concluant et au final, frustrant, surtout lorsque les résultats attendus (ou inattendus) mettent des années avant de se concrétiser et que le processus semble tourner en rond. Et pourtant, l’adaptation permanente à des contextes mouvants est un enseignement fondamental à appliquer aux autres produits de base.

Il s’agit là d’un apprentissage qui a abouti à une recommandation essentielle pour un avenir comprenant des produits de base sans déforestation : les principales parties prenantes des pays producteurs doivent être aidées pour bâtir des bases de référence (et mener des mesures régulières), qui seront utiles à ceux qui se trouvent souvent du mauvais côté de la chaîne d’approvisionnement, c.-à-d. les millions de petits exploitants, de producteurs individuels et de PME. Nos résultats pointent les nombreux systèmes nationaux de suivi des impacts non opérationnels. Cette situation doit changer, avec des mesures incitatives (pour encourager la conformité) et des mesures dissuasives (pour le non-respect) claires et intégrées à ces systèmes.

Le quatrième et dernier enseignement concerne la gestion des attentes, en particulier la rapidité, l’orientation et l’ampleur du changement. Reprenons l’exemple utilisé plus haut : si l’on vise A, à quel moment doit-on commencer à s’inquiéter de ne pas voir de signe de B, ni de C ? Les APV nous ont appris que les changements et les impacts observés varient selon les domaines, les indicateurs et le temps, mais plus que tout, qu’il convient de toujours garder à l’esprit une perspective d’ensemble. Les résultats ont montré que les impacts attendus peuvent survenir à la fois avant et après une date donnée (p.ex. avant l’obtention de l’autorisation FLEGT). Et certains impacts moins matériels (bien que d’une importance capitale), comme le fait d’être considéré comme un partenaire commercial fiable, peuvent apparaître et grandir tout au long du processus.

Au moment où de nouvelles réglementations déclenchent divers processus et procédures, alors que les chaînes d’approvisionnement font l’une après l’autre l’objet d’une attention intense et sont soumises à des actions, il est essentiel de maintenir un équilibre entre une perspective globale et l’établissement d’étapes plus concrètes. Ces étapes, nombreuses et déterminées d’un accord commun, doivent jalonner le chemin vers une déforestation et une dégradation forestière réduites au minimum, et doivent être stimulées par une action politique qui empêche le processus de s’enliser. Mais une incapacité à voir le tableau dans son ensemble peut mener à se focaliser sur un seul élément au lieu d’évaluer la performance globale, au risque d’exclure d’autres éléments. Et cela ne peut résulter que dans des actions politiques et des impacts néfastes pour les forêts.

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