Análisis

¿Puede REDD+ ayudar a revertir la deforestación en Brasil?

El papel de REDD+ en el control de la deforestación en Brasil desde 2004 no está claro, al igual que su potencial para revertir la reciente tendencia al alza.
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Foto: Kate Evans/CIFOR.

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Latin America - El cambio en el uso del suelo representa más del 60 por ciento de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) de Brasil y, de acuerdo con cifras del Gobierno, la Amazonía representa el 65,2 por ciento de tal cantidad, aunque estas cifras se han debatido en ocasiones. Gran parte de la deforestación en el país se deriva de la promoción de empresas privadas, particularmente ganaderas, madereras y mineras.

Desde los años 80 Brasil ha avanzado para reducir la deforestación, alcanzando el mayor éxito entre los años 2004 y 2016, cuando la tasa disminuyó un 71 por ciento. Algunas de las medidas involucraron acciones para reducir emisiones provenientes de la deforestación y la degradación del bosque (REDD+).

Sin embargo, no está claro si las mejoras serán sostenibles a largo plazo, ya que recientemente ha habido un fuerte aumento en las tasas de deforestación.

En una nueva descripción analítica de Brasil que hace parte del Estudio Comparativo Global de REDD+ liderado por el Centro para la Investigación Forestal Internacional  (CIFOR), se examina los motores de deforestación en Brasil y los esfuerzos para solucionar este problema.

Esta tercera edición brinda la completa actualización de las condiciones generales que afectan la política ambiental para REDD+ en la Amazonía brasilera a lo largo del año 2015, cuando Brasil presentó su Estrategia Nacional REDD+ (ENREDD+) a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC).

¿CÓMO LOGRÓ BRASIL DESALECELAR LA DEFORESTACIÓN?

La reducción de la deforestación se convirtió en una prioridad del Gobierno de Brasil incluso antes de que los acuerdos internacionales de cambio climático incorporaran el mecanismo REDD+ para reducir la emisión de gases de efecto invernadero (GEI) causados por la deforestación y degradación del bosque. Ese escrutinio internacional, en combinación con las presiones de los caucheros que viven del bosque, conllevó a que los Gobiernos sucesivos hicieran frente al problema, aunque con éxito limitado.

En 2003, Brasil presentó una propuesta de `reducción compensada´ ante la CMNUCC, haciendo un llamado a la compensación proveniente de los países desarrollados para que los países en desarrollo redujeran las emisiones de gases de efecto invernadero relacionadas con el cambio de uso del suelo en bosques tropicales y promover el manejo sostenible de la tierra.

Durante los siguientes 12 años, una combinación de incentivos y desincentivos para mantener el bosque en pie y medidas de comando y control de cumplimiento de la ley más efectivas conllevaron a un fuerte descenso en la deforestación, especialmente en la `curva de deforestación´ en proximidades de la frontera sur y sudeste de la Amazonía.

En 2015, Brasil presentó oficialmente su Estrategia Nacional REDD+ a la CMNUCC. Para entonces, varias de las iniciativas piloto de REDD+ y las políticas relacionadas ya estaban siendo implementadas.

Existen varias razones claras que explican el éxito de Brasil en disminuir la deforestación.

En primer lugar, el sistema sofisticado de monitoreo del país brinda información en tiempo real sobre el cambio de uso del suelo a la agencia encargada del cumplimiento de normas ambientales en Brasil, el Instituto Brasilero del Ambiente y Recursos Renovables Naturales (IBAMA). El cual ha reforzado medidas de comando y control en el terreno.

Entre tanto, la reducción de la deforestación se convirtió en política con el Plan de Acción para la Prevención y Control de la Deforestación en el Amazonas (PPCDAm), cuya implementación inició en el año 2004. La designación de varias áreas protegidas entre 2002 y 2010, junto con políticas nuevas en 2007 y 2008 orientadas a las municipalidades federales en `lista negra´ con tasas críticas de deforestación, fueron cruciales en la reducción sin precedentes de niveles de deforestación.

Finalmente, una serie de medidas alternas (incluyendo mesas redondas de múltiples actores, acuerdos de cero deforestación y embargos de comercio) comenzaron a jugar un papel clave en la desaceleración de la deforestación.

LA DEFORESTACIÓN DE NUEVO EN AUMENTO

Pero el problema está surgiendo de nuevo. Las tasas actuales de deforestación en la Amazonía son las más altas de los pasados cuatro años.

Entre agosto de 2014 y julio de 2015, Brasil taló 6207 km2, un incremento del 24 por ciento respecto al período anterior. En medio de turbulentos eventos políticos, la política nacional se mueve ahora en sentido opuesto, incluyendo varias enmiendas constitucionales que amenazan a los bosques y el medio ambiente.

La Ley Forestal aprobada en 2012 otorgó amnistía a los propietarios de tierras que deforestaron ilegalmente antes del año 2008. Entre tanto, se ha retrasado ya dos veces una medida que requiere que los agricultores registren propiedades rurales y restauren o den una compensación por las áreas deforestadas de forma ilegal.

La  Propuesta de Enmienda Constitucional (PEC) 215 requeriría que el Congreso apruebe la demarcación de tierras indígenas, mientras que la Enmienda Constitucional (PEC) 65 facilitaría las licencia de proyectos de mayor infraestructura sin la adecuada evaluación y mitigación de impactos ambientales. Esto preocupa particularmente dadas las propuestas de construcción de 334 represas a lo largo de la cuenca amazónica.

Más de un millos de kilómetros cuadrados de la cuenca amazónica de Brasil se han registrado para actividades mineras, las cuales amenazarían los bosques.

Entre tanto, el número de unidades de conservación en el Amazonas se ha reducido, conllevando al incremento de la ocupación ilegal, mientras que la carencia de recursos financieros impide el monitoreo de la deforestación en el terreno.

Y gran parte de la deforestación se ha trasladado al Cerrado, un sistema de sabana tropical al oriente del Amazonas, el cual está bajo enorme presión pero recibe mucha menos atención que el bosque del Amazonas.

Hasta hace poco, el Cerrado no se consideraba en los programas de REDD+ o en otras políticas para combatir la deforestación, y falta ver si las nuevas políticas abordarán exitosamente los desafíos del cambio del uso del suelo allí.

LA ESTRATEGIA REDD+ AÚN EN UNA ETAPA INICIAL

La Estrategia Nacional de REDD+ de Brasil, conocida como ENREDD+, está orientada a reducir la deforestación ilegal, la conservación y restauración de sistemas forestales, y la generación de cobeneficios económicos, sociales y ambientales.

La estrategia requiere de mayor monitoreo y convergencia en las políticas (clima, bosques y biodiversidad) para el año 2020, así como del incremento de financiamiento y repartición de beneficios de las estrategias REDD+.

ENREDD+ será orientada por la Política Nacional de Cambio Climático y el Código Forestal. Esto identifica tres planes sectoriales como los canales principales para la implementación de REDD+: PPCDAm; el Plan de Acción para la Prevención y Control de Deforestación e Incendios en el Cerrado brasilero (PPCerrado); y el Plan de Agricultura Baja en Carbono (ABC).

La estrategia suplementa estos planes con medidas transversales, incluyendo una arquitectura financiera para REDD+ y un conjunto de salvaguardas diseñadas para asegurar que las acciones de REDD+ no causen daño social o ambiental.

No está claro, sin embargo, en qué tipos de medidas se concentrará Brasil para la implementación de REDD+, coordinar los esfuerzos nacionales y subnacionales, y garantizar que las salvaguardas se implementen. La regulación detallada de estos temas se dejó a la Entidad Nacional REDD+ y su Cámara Nacional de Consulta, las cuales todavía están en las etapas iniciales de diseñar principios y procedimientos específicos.

Todavía es escasa la evidencia acerca del potencial de las iniciativas subnacionales para reducir la deforestación, con muestras de poca coordinación  entre las iniciativas.

Como resultado, los desacuerdos entre las agencias de los gobiernos federal y estatal, así como una falta de definición en lo que respecta al financiamiento, repartición de beneficios y salvaguardas de las iniciativas locales representan obstáculos importantes para la implementación de ENREDD+.

Existe la urgente necesidad de que los actores de todos los niveles unan fuerzas para asegurar una estructura y estrategia más apropiadas para la Entidad Nacional REDD+ y sus Cámaras Temáticas de Consulta y para aclarar la forma en que ENREDD+ se ponga en práctica.

LAS POLÍTICAS DEBEN PREVENIR LAS REINCIDENCIAS

Aunque Brasil ha reducido las emisiones en años recientes, es difícil determinar cuánto se debió a las iniciativas REDD+. Además de analizar los indicadores de desempeño para los resultados de cada fase de REDD+, se requeriría una evaluación de los cobeneficios, como la mejora de la gobernanza del bosque y la reducción de la pobreza.

Se suponía que REDD+ brindaría beneficios que superaran las limitaciones de las medidas de `comando y control´. Sin embargo, en su lugar la ENREDD+ se basa principalmente en políticas gubernamentales y en esfuerzos nacionales previos para reducir la deforestación, como el incremento en el monitoreo y la reinserción de viejas prácticas de conservación forestal.

Es difícil imaginar cuánto de la deforestación `residual´ se puede frenar mediante el incremento del comando y control, considerando especialmente la reciente apertura del mercado de carne brasilera hacia Estados Unidos y China.

Para la aplicación de las intervenciones de REDD+ Brasil debe esforzarse en entender con claridad los procesos y prácticas fundamentales que impulsan la deforestación, como la demanda extralocal e internacional de bienes forestales y agrícolas, los subsidios ajenos al sector forestal que estimulan la producción de tales bienes, y los asuntos en desarrollo de múltiples facetas de los diferentes actores que son objeto de estos incentivos. ENREDD+ no ha aclarado el papel de estos actores, especialmente el sector privado.

Estas tareas son cruciales para asegurar que Brasil no retroceda en su lucha contra la deforestación.

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