El escaso financiamiento a la conservación se encuentra bajo escrutinio público. “¿Funciona la conservación?” es la pregunta general, y si es así, ¿es cuantificable dicho impacto? Así, hemos visto aparecer varios estudios de evaluación de impacto que tienen una sola forma de aproximarse a la conservación: del año A al año B, la intervención X conservó Y hectáreas de hábitat o carbono forestal. Pero estos resultados aislados distan mucho de ser satisfactorios. Hace unos años, Daniela Miteva, Subhrendu Pattanayak y Paul Ferraro exigieron una actualización científica, una evaluación de impacto de la conservación 2.0.

¿Cómo se comparan los impactos cuantitativos de las diferentes herramientas de política? ¿Cómo varían los impactos según el contexto, produciendo efectos heterogéneos dentro de sus áreas objetivo? ¿Es posible contabilizar los efectos indirectos sobre las áreas adyacentes no objetivo, como las llamadas ‘fugas’? ¿Cuáles son los efectos simultáneos sobre los medios de vida locales? Y, a fin de cuentas, ¿cuán rentables son estas intervenciones?

Todas estas preguntas, y otras más, son respondidas en un exhaustivo e innovador artículo de Kate Sims del Amherst College y Jennifer Alix-García de la Universidad de Wisconsin-Madison, publicado en el prestigioso Journal of Environmental Economics and Management. Las autoras yuxtaponen los incentivos y amenazas de la conservación en México: en la última década, los efectos de la conservación de los bosques (cambios en la cobertura forestal en el periodo 2000-2012) y los indicadores de pobreza (2000-2010) de las áreas protegidas (AP) están siendo comparados con los pagos por servicios ambientales (PSA). La unidad espacial de análisis es la “localidad”, y el grado de tratamiento se mide de manera continua como la proporción de tierra bajo el régimen de AP y PSA, respectivamente, incluyendo así también posibles fugas de presión hacia tierras adyacentes no objetivo. Las áreas protegidas mexicanas se subdividen en AP estrictas, AP de uso mixto y reservas de biosfera (véase el mapa). Las localidades de tratamiento están siendo “emparejadas” con localidades que enfrentan una historia similar de uso de la tierra y riesgo de deforestación en el mismo estado federal, para no terminar comparando manzanas con peras.

Figura 1:

Ubicaciones de PSA y AP en México en 2010.

¿QUÉ DICEN LOS RESULTADOS?

La buena noticia es que ambas políticas han beneficiado al medio ambiente al evitar un 20-25% de la pérdida esperada de bosques, y ninguna de las dos perjudicó los medios de vida locales (véase el gráfico). En primer lugar, los efectos de la protección de AP fueron notables, aunque también variables en las distintas subcategorías. Los impactos fueron especialmente impresionantes para las reservas de biosfera, que combinan zonas núcleo de protección estricta con zonas de amortiguación de uso mixto. Estudios previos habían encontrado que las AP de México no estaban frenando el cambio en la cobertura terrestre, pero este estudio ha descubierto que en la última década se evitó una deforestación importante, posiblemente porque el financiamiento de AP aumentó considerablemente. En segundo lugar, los PSA también demostraron su eficacia ambiental. Aunque los PSA cubren actualmente una proporción mucho menor de la superficie terrestre que las AP combinadas, la variación porcentual del impacto sobre la deforestación fue similar.

En lo que respecta a los impactos sobre el desarrollo humano, las autoras utilizaron un índice de alivio de la pobreza basado en indicadores tales como educación, vivienda, saneamiento, infraestructura y bienes del hogar. Las comunidades con mayor proporción de tierras tanto en PSA como en AP aliviaron la pobreza local a lo largo del tiempo, demostrando que todas las medidas de conservación de la tierra cumplieron con un estándar absoluto de “no producir daños”. Las evaluaciones de impacto relativo, que comparan estos cambios a lo largo del tiempo con un caso contrafáctico adecuado, sugieren que las reservas de biosfera y las AP de uso mixto tuvieron impactos de pobreza neutros, mientras que las AP estrictas no aliviaron la pobreza tan rápidamente como las áreas de comparación (como lo indica el puntaje negativo en la figura 2). Sin embargo, los PSA sí aliviaron de manera significativa la pobreza (entre un 10% y un 12%), y de manera uniforme en todos los subindicadores.

Figura 2

Impacto estimado de las intervenciones de conservación (% de variación) en la cobertura forestal y el alivio de la pobreza. Las barras positivas indican mejoras para la conservación y los medios de visa. Los “bigotes” indican intervalos de confianza del 95%.

En general, los resultados corroboran algunos de los tradeoffs (contradicciones parciales) esperados entre estos tipos de políticas. Las AP bien financiadas y respetadas, como las reservas de biosfera, tienen más probabilidades de lograr una protección medioambiental completa, mientras que los PSA tienen más probabilidades de aliviar directamente la pobreza.

¿Y qué ocurre con la rentabilidad? En este caso, las autoras examinaron los costos de oportunidad de la tierra conservada, que sin duda representa el principal costo social (aunque los costos de implementación pueden ser claves para las decisiones de los organismos encargados de los presupuestos).

Tal vez sea aquí donde los resultados son más sorprendentes. Los economistas ambientales a menudo esperan que las políticas basadas en incentivos tengan un costo menor que las regulaciones de comando y control (CC), ya que los proveedores de servicios seleccionan ellos mismos las tierras que ofrecen para la participación: un propietario de tierras sensato elegirá, dado un precio determinado, las que tengan el menor costo. Sin embargo, las áreas donde se ubican las AP y los PSA en México muestran una mezcla de tierras de alto y bajo costo de oportunidad. Probablemente esto sea un reflejo de los esfuerzos de la Comisión Nacional Forestal de México (CONAFOR) para dirigir los PSA a áreas de alto riesgo o costo de oportunidad. Además, las zonas donde se ubican las AP podrían haber sido alguna vez áreas “elevadas y remotas” con un bajo nivel de amenaza, pero estuvieron bajo una presión creciente en la década actual.

LECCIONES PARA LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

En conjunto, este estudio muestra algunas características mejoradas de evaluación de impacto que merecen ser repetidas en otros estudios de caso. A medida que los países desarrollan estrategias para la mitigación del cambio climático (incluyendo REDD+) y/o la protección de la biodiversidad, parece ser esencial realizar una evaluación comparativa de los resultados para la conservación obtenidos por los diversos instrumentos. Para ello, lo primero es poner en perspectiva qué es lo que consideramos un “éxito de la conservación”. Por ejemplo, la revisión sistemática de PSA realizada por Cyrus Samii y otros (2014), aunque se basó solamente en nueve minuciosos estudios de caso realizados en apenas dos países (Costa Rica y México), concluyó que los PSA eran relativamente ineficaces para la protección de los bosques: “la gran mayoría de las parcelas en las que se efectúan pagos no son significativas desde una perspectiva ex post” (Ibíd.: 41), de modo que “el efecto [de los PSA] es modesto y […] [estos] parecen realizarse con altos niveles de ineficiencia” (Ibíd.: 10). Sin embargo, cuando en una reciente colección PLOS ONE de nuevos estudios sobre los impactos de la conservación de los bosques comparamos los impactos de diferentes instrumentos de política, la efectividad de los PSA fue bastante satisfactoria (Ibíd: fig. 2).

En conclusión, el artículo da un importante paso para ampliar nuestra perspectiva, al comparar los impactos de la conservación para diferentes instrumentos en un mismo sitio y utilizando una metodología idéntica. Esta mejora también debería permitirnos mejorar el diseño de conjuntos de políticas en los que se utilicen diferentes instrumentos de conservación que se complementan entre sí.

Para más información sobre este tema, póngase en contacto con Sven Wunder en s.wunder@cgiar.org

Foto de portada: Región Huasteca, México. Foto por Rafael Saldaña.