How can the international community move away from business as usual, the current ways of deforestation and degradation?

Por qué no avanza REDD+? Política y poder interfieren, de acuerdo a experta

BOGOR, Indonesia — En teoría, el plan parecía bastante simple: un mecanismo financiero para reducir las emisiones de carbono incentivando la protección de los bosques.

En la práctica, la REDD + ha debido luchar para lograr su propósito: reducir las emisiones derivadas de la deforestación y la degradación forestal.

A pocos días de la reunión en Lima de los negociadores sobre el clima para la Conferencia de las Partes de la CMNUCC, ¿en qué situación se encuentra el mecanismo de REDD+?, y, después de casi ocho años, ¿por qué está aún en la etapa de “preparación” en la mayoría de países?

 Pensamos que REDD+ saldría adelante, porque en su momento fue concebido como algo rápido, económico y fácil: el mecanismo perfecto para enfrentar un problema global.

La política y las luchas de poder explican parte del problema, señala un destacado experto, apuntando a las dificultades en el diseño e implementación  de políticas que logren consenso entre un número creciente de grupos de interés.

“La luna de miel ha terminado”, dijo María Brockhaus, científica principal del Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR), en una entrevista reciente.

“Hay actores que ya no aceptan alegremente la idea general de REDD+, que discrepan profundamente sobre cómo llevarlo a la práctica”.

Los impulsores subyacentes de gran escala deben ser abordados país por país para que REDD+ cobre velocidad, dijo Brockhaus.

Vea más arriba un video de la entrevista en inglés y lea a continuación la transcripción editada de la misma en español.

En el Foro Global sobre Paisajes: Simplemente REDD+

Ocho sesiones de debate se relacionan directamente con los mecanismos de REDD+ en el próximo Foro Global sobre Paisajes, que se celebrará los días 6 y 7 de diciembre en Lima. Entre los temas que se discutirán se encuentran los siguientes:

• ¿Cómo podemos asegurar el consentimiento libre, previo e informado (CLPI) para REDD+?
• ¿Cómo podemos hacer que los Sistemas de Información Forestal funcionen para REDD+ y más allá?
• ¿Puede la agricultura climáticamente inteligente ayudar a la materialización de REDD+?

Haga clic aquí para revisar el programa detallado del Foro Global sobre Paisajes. 

¿Cómo está evolucionando REDD+?

REDD+ está avanzando mucho más lentamente de lo que esperábamos. Como comunidad científica, pensamos que REDD+ saldría adelante, porque en su momento fue concebido como algo rápido, económico y fácil: el mecanismo perfecto para enfrentar un problema global como la deforestación y degradación forestal, así como sus emisiones resultantes. Pero luego REDD+ no avanzó con tanta rapidez. Ciertamente, no era algo tan fácil, ni tampoco tan económico, como pensábamos.

 ¿Qué avances han tenido la mayoría de los países en el proceso de REDD+?

Se tiene la idea de que REDD+ pasa por tres etapas. La primera sería de preparación. La segunda, de políticas y medidas, de implementación y aprendizaje a partir de los sitios de demostración. Y la tercera, básicamente el tema del mercado o del desempeño: pagos por resultados basados en el desempeño. Por desgracia, los países se encuentran atascados en la primera etapa.

En nuestros estudios, encontramos que en 12 de 14 países de REDD+, en un comienzo, cuando REDD+ era considerado algo económico, rápido y fácil, muchos y diversos actores y coaliciones de actores se unieron alegremente bajo esta idea de REDD+. Y estaban allícompartiendo una misma visión, una misma idea, pero por razones e intereses muy distintos. Sin embargo, cualquiera podía unirse a esta gran idea de REDD+. Luego los países se unieron para diseñar esta idea de REDD+, y después sus políticas de implementación y aplicación. Pero es en ese momento que la luna de miel de una idea realmente maravillosa termina.

Lo que vemos ahora es que los países no logran realmente establecer políticas que les permitan aprender de los sitios de demostración existentes y materializar un mecanismo de REDD+ que conduzca a pagos basados en el desempeño y a resultados. Hoy las luchas han tomado un aspecto político. Hay actores que ya no aceptan alegremente la idea general, que discrepan profundamente sobre cómo llevarla a la práctica”.

 Hoy las luchas han tomado un aspecto político. Hay actores que ya no aceptan alegremente la idea general, que discrepan profundamente sobre cómo llevarla a la práctica.

¿Cómo trata CIFOR de abordar el tema de REDD+?

La forma en que tratamos de entenderlo con nuestra investigación es con una perspectiva de economía política. Esto porque existen diversas razones y maneras para explicar por qué un proceso de política no está avanzando tan rápido como se había previsto.

En algunos países existen muchos discursos. El agricultor itinerante, el pequeños agricultor, la tala ilegal. Pero de lo que realmente no se habla, y ese es el hallazgo central de todos nuestros estudios, es de los impulsores a gran escala, la conversión del suelo a gran escala. En la mayoría de países es la agroindustria la que impulsa fuertemente la deforestación. Y para todos los países parece ser muy complicado, delicado o difícil, abordar realmente estas causas subyacentes.

La forma en que estamos tratando de entenderlo es proporcionando un marco en el que hay que imaginar un proceso político en el que hay una arena política global, una arena política nacional, arenas políticas subnacionales, etc., que es donde los actores se reúnen para diseñar el mecanismo que se conoce como REDD+.

Y es obvio que estos actores no operan en un medio totalmente nuevo. La arena política es creada por Instituciones existentes, lo cual significa normas, valores, procedimientos, reglamentos y comportamientos existentes—. Entonces, se tiene una configuración institucional en la que todos estos actores operan y tratan de materializar , o quizá de no materializar, el mecanismo de REDD+. No todo el mundo tiene interés en REDD+. Si yo me beneficio, si obtengo ganancias elevadas derivadas de la deforestación y degradación forestal como individuo, como persona jurídica, como organización, ¿por qué debería interesarme en que se materialice REDD+? Así que, como es obvio, mi interés será asegurarme de que mis beneficios, mis ganancias, mis ingresos, sigan fluyendo en el futuro sin REDD+.

Aquí se puede ver por qué el término “arena política” es tan adecuado, porque hay que imaginar a los actores luchando. Algunos actores ingresan y forman coaliciones, coaliciones políticas. Pero otros actores realmente se oponen a estas coaliciones.

 Si yo me beneficio, si obtengo ganancias elevadas derivadas de la deforestación y degradación forestal como individuo, como persona jurídica, como organización, ¿por qué debería interesarme en que se materialice REDD+?

¿Puede describir a algunos de estos actores y la relación que existe entre ellos?

Desde el principio, la gente empezó a unirse bajo la sombrilla de esta idea. Y había ONG ambientales internacionales y nacionales muy participativas. La sociedad civil en estos países suele ser mucho menos participativa, sobre todo desde abajo hacia arriba. Pero también hay actores que son muy participativos y que expresan su voluntad, sus intereses, que se reúnen y tratan de formar una alianza, una coalición, contra aquellos actores que, según ellos, podrían no estar materializando REDD+ o no darse cuenta de que es una idea muy eficaz para el tema del carbono y muy rentable, pero además una idea igualitaria.

Lo que se ve en esta arena política es a diferentes actores que se reúnen y tratan de expresar sus intereses. Y no solo expresarlos, sino hacerlo porque quieren lograr algo concreto en este proceso político. Así pues, hay un entorno institucional que crea esta arena política. Y luego hay una gran diversidad de actores.

¿Cómo difieren estos actores entre países?

Obviamente, los países son diferentes. En un país como Camerún, por ejemplo, solo un grupo muy pequeño de actores estatales y un grupo más grande de ONG ambientales con algo de investigación hablan de REDD+. Allí las empresas están totalmente ausentes. Y descubrimos que las empresas están muy ausentes en la mayoría de arenas políticas, de modo que realmente no hablan. Y cuando digo empresas, me refiero a empresas a gran escala que impulsan la deforestación y la degradación forestal. No hablo de las agradables y hermosas empresas verdes, sino de un sector privado establecido, tradicional, que impulsa la deforestación.

¿Cuál es el papel de las ideas en las arenas políticas de REDD+?

Otra cosa que impulsa a los actores y explica por qué actualmente hay muy pocos avances en esta complicada etapa de negociaciones políticas en los diferentes países son las ideas que tienen los actores. ¿Cómo creen que deberían ser los bosques? ¿Cómo debería ser la economía? Toda la mentalidad que guía a un actor en su proceso de toma de decisiones y en sus compromisos. Y no se trata solo de lo que te impulsa como idea o ideología; también de lo que permite que otros se te unan.

Así pues, donde existen ideas compartidas, se avanza. Y ese es un poco el caso del sector empresarial y el Estado. Ambos tienen más o menos el mismo discurso. Hablan el mismo idioma, y eso significa que son muy cercanos y comparten una idea en común. Lo mismo ocurre con coaliciones en torno de ONG ambientales, y también con parte de la sociedad civil y con las organizaciones internacionales de investigación.

 ¿Cuál es el papel de la información en el proceso de políticas de REDD+?

Para entender el avance o estancamiento de REDD+, integramos la información, puesto que REDD+, como mecanismo, tiene una arquitectura, donde hay sistemas financieros y sistemas de información. Eso significa que si hay una localidad donde las emisiones se reducen, donde se evita o se reduce la deforestación y la degradación forestal, ello debe ser observado, medido, monitoreado, informado y verificado.

Así que en esta arquitectura nacional, lo que hay que imaginar es un componente enorme, de información integral e intercambio de información, y a partir de esta información se producen las acciones financieras. Y aquí, otra vez, tenemos esta especie de fondos globales, el mercado mundial, el mercado de carbono, el mercado y regional, y luego lugares muy específicos en los ámbitos nacional, subnacional y local, donde se logró el resultado u ocurrió la acción. Y es allí donde se debe recompensar.

Se trata, pues, de un tema muy complejo, y lo que se puede ver es que la información es un elemento fundamental en el proceso de materializar REDD+. La información es también un recurso: algunos actores cuentan con información, otros actores requieren información, y otros más no la consiguen o no tienen acceso a ese. Así que, de hecho, lo que se podría decir es que la información funciona como moneda en el mundo de hoy  y es realmente también una cuestión de poder—. Y si yo soy el Ministerio de XYZ, que tiene los conjuntos de datos completos sobre la deforestación, tal vez no quiera compartir esa información. Porque, además, la información no es algo totalmente objetivo, como a todos nos gustaría creer. Los hechos son seleccionados, interpretados, reinterpretados, y a veces solo se cuenta con unos pocos hechos que dan una imagen muy diferente de una realidad que se vería de manera muy distinta si se contara con la información completa.

De modo que la información se puede utilizar como algo muy político, y es por esa razón que se encuentra dentro de nuestro marco de política. ¿Quién tiene el poder de materializar su propia idea de lo que REDD+ debe o no debe ser? Esa es la gran pregunta. Se puede pensar en la información también como una fuente de poder, porque no se puede ignorar una organización, a pesar de que tal vez un ministerio haya reportado cifras muy dudosas durante décadas. Con todo, no se puede ignorar el hecho de que es el ministerio que maneja las cifras. Nos guste o no, hay que tratar con él.

 La información funciona como moneda en el mundo de hoy —y es realmente también una cuestión de poder—. Y si yo soy el Ministerio de XYZ, que tiene los conjuntos de datos completos sobre la deforestación, tal vez no quiera compartir esa información.

¿Cuál es el siguiente gran tema para REDD+?

El gran tema es cómo alejarnos del tipo de negocio tradicional, la manera actual en que se hace, se impulsa y se posibilita la deforestación y la degradación forestal, y de su economía política. Cómo cambiarlo para pasar a una situación en la que se tiene el cambio transformacional requerido para materializar REDD+. Y cuando hablo de “cambio transformacional” me refiero, por ejemplo, a la eliminación de subsidios perversos. Y eso se ve en países como el Perú. Se ve el conflicto entre las nuevas regulaciones del Ministerio de Agricultura y Riego que contradicen completamente lo que la idea general de REDD+ indica. En Indonesia ocurre lo mismo.

Así pues, existe un conflicto en los discursos sobre el desarrollo. Necesitamos tierras para desarrollar nuestro país, para garantizar la seguridad alimentaria, etc., pero en todos los casos se necesitan tierras. Y los bosques son vistos como una fuente de tierras para fines de desarrollo, lo que obviamente choca con la idea de que conservar los bosques tiene un valor, por lo que conviene mantenerlos.

 REDD+ no es un problema de política en el sector forestal, en verdad requiere que todo a su alrededor cambie. Por ello es tan difícil lograr avances en REDD+.

¿Qué debe ocurrir para permitir que REDD+ siga avanzando?

No solamente la eliminación de los subsidios perversos. No se trata únicamente de cambios amplios en los marcos regulatorios, de marcos de gobernanza tales como la tenencia, que es considerada fundamental; sino también de implementar políticas reales de REDD+, como una moratoria. Y creo que todos sabemos que hay un gran debate respecto de la moratoria forestal de Indonesia. Es una idea hermosa, pero, como un colega lo describió alguna vez, todo se resume a la política de lo posible. La moratoria se debilitó increíblemente con el tiempo. Así que la pregunta realmente es: ¿qué es posible en este contexto de choque de ideas, de intereses contrapuestos, con diferentes formas de acceso a la información, y en un marco institucional muy problemático?

Y si pasamos del esquema de negocios tradicional a un escenario de cambio transformacional en el que habría cambios importantes en las estructuras de gobierno, en el marco regulatorio en materia de subsidios, los subsidios perversos, en términos de las reformas de la industria forestal, creo que sería realmente fundamental. REDD+ no es un problema de política en el sector forestal, en verdad requiere que todo a su alrededor cambie. Por ello es tan difícil lograr avances en REDD+.

Para obtener más información sobre la investigación de CIFOR sobre REDD+, póngase en contacto con María Brockhaus en m.brockhaus@cgiar.org

El Estudio Comparativo Global sobre REDD+ de CIFOR es apoyado en parte por el Programa de Investigación de CGIAR sobre Bosques, Arboles y Agroforestería, y por NORAD, AusAID, DFID y la Comisión Europea.