CIFOR ha completado en México una base de datos para examinar cómo se perciben las relaciones de gobernanza y de poder y cómo esto afecta a los paisajes. Foto: Tim Trench.
En inglés, ‘politics’ y ‘policy’ son términos con significados diferentes. Mientras el primero significa política, el segundo hace referencia a las políticas en el sentido de ‘leyes’ o ‘normas’. En español, sin embargo, ambos se reducen a una sola palabra, sugiriendo que las políticas siempre tienen un componente político.
Y aunque en español se puede añadir el adjetivo ‘público’ (como en ‘política pública’) para distinguir los dos sentidos que el inglés intenta mantener, vale la pena echar un vistazo a esta superposición de significados.
No existen políticas que estén realmente fuera del ámbito de la política, en parte debido a que las políticas por lo general sirven a un propósito político y son diseñadas con una economía política específica en mente y también porque las políticas se implementan en contextos políticos a diferentes escalas.
La historia y cultura política (tanto nacional como local) son importantes y pueden configurar la forma en que iniciativas internacionales, como REDD+, se implementan en la práctica.
Entonces, ¿qué realidades políticas determinan las políticas nacionales y las decisiones sobre el uso de la tierra? ¿Cómo funciona este poder, en qué escala y a través de quiénes? ¿Quién decide cada cosa y quién gana y quién pierde?
Estas son algunas preguntas que formulamos a diversas personas (y a nosotros mismos) como parte de un estudio realizado en cinco países acerca de la gobernanza multinivel en el contexto de la implementación de REDD+, centrándonos en la escala del paisaje.
En México, hemos completado una base de datos de 150 entrevistas con personas involucradas en diez paisajes distintos en los estados sureños de Chiapas y Yucatán.
Actualmente estamos procesando esta información para examinar cómo se perciben las relaciones de gobernanza y de poder y cómo esto afecta a los paisajes.
Mejorar los acuerdos institucionales y la gobernanza local es uno de los principales objetivos de la estrategia nacional de REDD+ de México, que ha adoptado una perspectiva amplia de REDD+ como una oportunidad para promover el “desarrollo rural sostenible” con un “enfoque territorial integrado”. Pero, en nuestro trabajo de campo ha sido difícil hallar evidencia de nuevos tipos de intervención que realmente estén modificando las actuales trayectorias de desarrollo.
Los estudios de caso que revisamos fuera de las áreas de implementación de REDD+ se caracterizaban por subsidios ineficaces (y a menudo politizados) para la agricultura convencional, la crianza de ganado y las plantaciones, donde los pequeños agricultores caían muchas veces en manos de consultores agrícolas privados, bancos de crédito y empresas de agroquímicos.
Algunos procesos estructurales claramente dificultan la gobernanza territorial, como el evidente debilitamiento del sector de la propiedad social (ejidos y comunidades) en muchas regiones, así como la emigración, gobiernos municipales ineficaces y mal vistos e incluso fluctuaciones del tipo de cambio.
LA SITUACIÓN ES GRAVE, PERO…
Por ejemplo, en el municipio de Tekax, ubicado en el centro de la península de Yucatán, la mayoría de los entrevistados reconocieron la gravedad del cambio climático local, reflejada en sequías periódicas, pero también consideraban que era poco probable que el bosque remanente siguiera en pie por mucho más tiempo. Esto se explica debido a que los subsidios federales para la producción de soya tienen un valor por hectárea casi diez veces mayor de lo que se obtendría dentro del esquema de Pagos por Servicios Ambientales (PSA) si se mantuvieran árboles para esa misma tierra.
El fomento de la producción nacional de soya es una decisión política, fundamentada en la caída del peso mexicano y la necesidad de sustituir las importaciones de soya con producción nacional.
La industria de la soya es una economía de escala debido a la maquinaria y a los agroquímicos que requiere. Ello ha impulsado una reciente pero rápida acumulación de tierras por parte de terceros en la zona, tanto extranjeros como mexicanos, y ha puesto en riesgo los bosques a medida que se produce un incremento gradual de las áreas agrícolas.
En el paisaje que hemos estudiado, esta política pone en peligro áreas protegidas y puede hacer que los pequeños productores locales empiecen a considerar que los esquemas de PSA son innecesarios. Es difícil que REDD+ pueda competir con este tipo de costo de oportunidad.
Sin embargo, nuestra investigación también ha resaltado algunas dinámicas alentadoras.
Un ejemplo de los esfuerzos para crear un sistema más anidado de gobernanza forestal se evidencia en algunos de los programas especiales de la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) en las áreas de acción temprana de REDD+, en particular en el caso de la Selva Lacandona (Chiapas). Aquí CONAFOR está poniendo a prueba un enfoque más integral para la gestión del paisaje mediante el fortalecimiento de la gobernanza en los ejidos (formalización de normas, capacitación e intercambios) y fondos para PSA, reforestación y otras iniciativas bajas en emisiones de carbono. Gran parte de los fondos se canalizan a las autoridades de los ejidos a través de las asociaciones forestales regionales.
Dichas asociaciones se han convertido en importantes intermediarios entre los miembros de las tierras comunales y la CONAFOR, y la mayoría de las personas reconocen que actualmente hay mucho poder en este nivel.
Pero el éxito relativo de este programa orientado a detener la deforestación regional ha dependido en gran medida de un presupuesto mayor a los destinados a todos los demás programas especiales de CONAFOR en conjunto, y también por haber integrado nuevas acciones en procesos ya existentes, en una región con una historia de múltiples intervenciones de conservación.
Además, muchos de nuestros entrevistados pensaban que haber puesto énfasis en la región de la selva Lacandona había sido resultado de acuerdos políticos al más alto nivel y que no necesariamente representaba la mejor estrategia para evitar las emisiones en el estado.
TEMAS CLAVE PARA LA INNOVACIÓN
El cambio de trayectorias de desarrollo requiere de nuevas formas de intervención y gobernanza. En ese contexto, la inercia sectorial y la corrupción (en mayor o menor grado) no respaldan la innovación.
Muchos de los entrevistados consideraron que las posibilidades de alcanzar una gobernanza multinivel se veían truncadas por una falta de interacción entre los diferentes sectores del gobierno, en especial los sectores ambiental y agrícola.
Otros afirmaron que la colaboración intersectorial puede ser difícil, ya que debido a la incidencia de corrupción, las instituciones se mostraban reacias a escrutinios externos.
En este sentido, existe discordancia entre el nivel de capacidades, cooperación y confianza necesarias para que un mecanismo como REDD+ pueda funcionar y la realidad de las políticas y de la cultura política en las diferentes regiones que hemos estudiado, donde los niveles de gobierno regionales y locales a menudo carecen de eficacia y legitimidad.
Efectivamente, al leer los documentos de política sobre REDD+, asistir a reuniones de REDD+ o hablar con los proponentes de REDD+, sorprende cuan alejados están los debates acerca de la implementación de REDD+ de la Realpolitik que impulsa el cambio en México.
Los crecientes problemas de inseguridad y la pérdida de confianza en el proceso democrático están causando una crisis de legitimidad, en la que todos los niveles de gobierno se han visto cuestionados. A pesar de ello, la implementación de REDD+ continúa, cumpliendo con los plazos internacionales y repitiendo discursos universales sobre participación, equidad y derechos, que en el mejor de los casos parecen aspiraciones a largo plazo y, a veces, simplemente ingenuos.
En última instancia, esta falta de realismo es poco útil porque oculta cuestiones políticas complejas e ignora exclusiones estructurales persistentes que con el tiempo afectarán la implementación de REDD+.
Hemos visto que, en determinadas condiciones, la gobernanza multinivel puede cristalizarse, y con buenos resultados. Sin embargo, en nuestra experiencia, los ejemplos se limitan a ciertos territorios, como son las áreas protegidas, cuencas hidrográficas estratégicas o, curiosamente, regiones afectadas gravemente por eventos climáticos extremos, como huracanes o incendios forestales. ¿Podría ser que solo una amenaza muy grave a los medios de vida cree el impulso suficiente para superar la inercia política?
Muchos territorios vecinos, considerados menos “estratégicos”, son dejados de lado y permanecen ignorantes acerca de REDD+, a pesar de la existencia de una campaña nacional de publicidad y del actual proceso de consulta nacional llevado a cabo en el marco de la estrategia del país.
En estos paisajes, las decisiones sobre el uso de la tierra se determinan principalmente por las cambiantes ventajas competitivas que ofrece la economía política actual, ya la sea producción de ganado, de aceite de palma, o de soya… Y esta es una historia que ya conocemos.
Tim Trench es coordinador nacional del proyecto de investigación “Gobernanza multinivel y gestión del carbono a escala del paisaje” de CIFOR en México. Puede ponerse en contacto con él en tim_trench@yahoo.co.uk
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