Financiamiento, tenencia, integración: los desafíos de REDD+ hoy

Costa del Caribe, Nicaragua. Un estudio sugiere que el éxito de REDD+ requiere una reforma que incluya la tenencia y gobernanza de los paisajes donde actúa. Fotografía: Gema Lorio.

A medida que REDD+ ha ido evolucionando y expandiéndose, han surgido numerosas oportunidades, sinergias y desafíos, en particular los relacionados con la tenencia y el financiamiento. El Estudio Comparativo Global de CIFOR sobre REDD+, actualmente en curso, brinda lecciones para lograr el cambio transformador que se necesita para asegurar el éxito de este mecanismo. Al tratarse de discusiones que trascienden al sector forestal,  se requiere una  coordinación entre distintos sectores y la integración de políticas a varios niveles.

Desde su creación, REDD+ -Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de los Bosques- ha pasado de ser una herramienta de mitigación del cambio climático basada en el almacenamiento de carbono, a ser un marco complejo y multifacético que opera entre diversos niveles de gobierno.

De manera similar, su misión inicial se ha ampliado hasta alcanzar una sobrecarga potencial de objetivos. El marco de REDD+ dentro de la CMNUCC agrupa los derechos humanos (con especial énfasis en los derechos de los pueblos indígenas), la conservación de la biodiversidad, una gobernanza más fuerte en países en vías de desarrollo y, más recientemente, la aceptación de los beneficios del carbono y otros gases distintos del carbono, los enfoques alternativos y los vínculos con la adaptación. Del mismo modo, la discusión sobre el financiamiento se ha trasladado más allá de los mercados de carbono y las compensaciones, para incluir múltiples fuentes de financiamiento.

Como muestra la investigación del Estudio Comparativo Global de CIFOR sobre REDD+, esta evolución ha generado oportunidades y enfoques sinérgicos entre estos diversos objetivos. Pero al mismo tiempo, han surgido retos para su implementación: alianzas estrechas entre el sector privado y el estatal, pero sin abordar las causas subyacentes de la deforestación, la necesidad de una mayor certidumbre acerca del financiamiento y discusiones importantes y complejas sobre la tenencia.

A medida que REDD+ sigue evolucionando y se va trasladando hacia un escenario más amplio, la evidencia sugiere que su éxito requerirá de una reforma que vaya más allá del sector forestal para incluir la tenencia y otros aspectos de gobernanza. Los profesionales de REDD+ tendrán que aprovechar  oportunidades y enfrentar desafíos que surjan a medida que vayan integrando más esfuerzos y aumentando la coordinación entre sectores y paisajes.

 ESE NECESITA CLARIFICAR LA TENENCIA

A nivel subnacional, REDD+ se está desarrollando en un contexto en el que los regímenes de tenencia existentes crean retos para su implementación. Para que REDD+ tenga éxito, es necesario identificar no solo a los miembros de la comunidad que tienen los derechos legales a los beneficios de REDD+ previstos, sino también a quienes tienen la responsabilidad de velar por el cumplimiento de las actividades de REDD+. Aún más, todos los involucrados en REDD+ -miembros de la comunidad y promotores por igual-  pueden exigir derechos de exclusión para proteger las actividades de REDD+ contra demandas externas, como las de quienes buscan convertir los bosques para usos no forestales. Sin embargo, garantizar la claridad y la seguridad de la tenencia de los actores involucrados es difícil en muchos países tropicales en vías desarrollo debido a que el Estado mantiene la propiedad formal de extensas áreas del patrimonio forestal y, a menudo, no está claro qué constituye legalmente un “bosque” fuera de estas áreas. Por otra parte, las posiciones de los gobiernos respecto de las reclamaciones consuetudinarias y la formalización de los derechos al acceso o a la propiedad podrían no estar aún alineadas con los esfuerzos para establecer la base de una agroforestería comunitaria para REDD+. Estos paisajes también se caracterizan a menudo por un desequilibrio de poder entre  empresas agropecuarias de gran escala y las comunidades de la frontera forestal. Bajo estas condiciones, muchos defensores de REDD+ consideran a la tenencia como su principal reto, más que la rentabilidad actualmente desfavorable de REDD+.

 Para que REDD+ cumpla sus promesas, sus promotores deben comprender bien el paisaje en el que operan.

Para que REDD+ cumpla sus promesas, sus promotores deben comprender bien el paisaje en el que operan. Deben entender el contexto amplio de la planificación de uso del suelo de los lugares donde operan, y la dinámica de las migraciones no planificadas, la colonización espontánea, las apropiaciones y los reclamos de tierras en conflicto, todo lo cual podría socavar sus esfuerzos. También deben estar plenamente informados acerca de la dinámica de los avances, no solo en agricultura y agroforestería, sino también en minería e infraestructura. Además, deben entender los elementos de gobernanza entre diversas escalas que podrían obstaculizar dichos esfuerzos.

PUNTO DE PARTIDA: LAS POLÍTICAS E INSTITUCIONES EXISTENTES

En el contexto nacional, el Estudio Comparativo Global de CIFOR sobre REDD+ ha encontrado que los procesos de REDD+ se mueven con mayor rapidez hacia el cambio transformacional en aquellos países donde los cambios políticos respectivos ya les han allanado el camino. Por ejemplo, el origen de la destacada caída en la tasa de deforestación de Brasil es previo a REDD+ y se remonta a 2005, cuando se implementaron políticas de comando y control e intervenciones centradas en las cadenas de productos básicos, que incluyeron boicots al ganado y a la soya.

Los análisis de CIFOR de políticas exitosas de REDD+ han identificado la necesidad de combinar elementos particulares dentro de cada país. En primer lugar, los países que ya han iniciado cambios en sus instituciones han avanzado más en el diseño de REDD+, en la medida en que existe una fuerte presión sobre los recursos forestales o se evidencia una legislación forestal, política y gobernanza eficaces. En segundo lugar, es importante un sentido de identificación nacional y la presencia de alianzas para un cambio transformacional; pero sólo son eficaces si el entorno institucional es propicio.

Al mismo tiempo, algunos de los países más exitosos están trabajando para cambiar sus políticas nacionales de gestión del suelo y de tenencia de tal modo que puedan apoyar la implementación de REDD+.

Por ejemplo, el Catastro Ambiental Rural de Brasil (CAR) exige que al menos el 80 % de las tierras de propiedad privada se encuentre bajo cobertura forestal (de conformidad con el Código Forestal Brasileño), y es un requisito previo para la titulación de tierras a través del Programa Nacional Tierra Legal. Por esta razón, en Brasil los impulsores de REDD+ trabajan en estrecha colaboración con el Gobierno, como un socio clave para la promoción del cumplimiento ambiental y el esclarecimiento de los acuerdos de tenencia. Sin embargo,  evidencia muestra que, por sí solo, el uso del catastro no ha llevado a una reducción de la deforestación en los estados de Pará y Mato Grosso, y que las dificultades de la implementación de Tierra Legal aún no han sido del todo superadas.

En Indonesia, los defensores de REDD+ emplean instrumentos funcionalmente similares para el cumplimiento de los derechos de exclusión. Actualmente, están usando la categoría de tenencia desa hutan (bosque de aldea) para exigir derechos formales de gestión para las comunidades, creando así un recurso frente a posibles contrademandas de los concesionarios de palma aceitera. Del mismo modo, los impulsores de REDD+ están utilizando las concesiones de restauración del ecosistema (ERC, por sus siglas en inglés) para consolidar los derechos de tenencia sobre bosques destinados a la protección, por encima y en contra de otros planes de uso del suelo. En ambos casos, sin embargo, los impulsores advierten que los procedimientos burocráticos siguen siendo un reto por superar.

 LECCIONES JURISDICCIONALES

Decenas de iniciativas de REDD+ se encuentran en marcha en una escala “jurisdiccional”, es decir, dentro de una unidad de gobierno formal como un estado, una provincia, un municipio o un distrito. En teoría, las ventajas de este enfoque son la influencia ejercida por la autoridad estatal; la coordinación entre áreas del gobierno y entre sectores (por ejemplo: agricultura, forestería, infraestructura, minería y bienestar social) y niveles (desde locales hasta nacionales); el acceso por lo menos a financiamiento operativo de bajo nivel; y un mayor potencial para abordar el tema de las fugas.

Las organizaciones de certificación han aprovechado estas ventajas. El Estándar Verificado de Carbono (VCS, por sus siglas en inglés) ha desarrollado un marco jurisdiccional y anidado de REDD+ para la contabilidad y acreditación a escala nacional y subnacional. CCBA (The Climate, Community & Biodiversity Alliance) y CARE han creado la Iniciativa de Salvaguardias Sociales y Ambientales para programas jurisdiccionales de REDD+ que tengan un buen desempeño en el logro de metas sociales y de biodiversidad.

Una de las limitaciones de las iniciativas de REDD+ de carácter jurisdiccional es que, a pesar de la participación de diversos sectores, estas no resuelven los conflictos entre ellos. Además, se requiere de financiación grande y duradera —lo que por lo general excede los recursos fiscales del Estado— y, algo muy importante,  también son vulnerables a la política electoral, pues un cambio en el gobierno puede detener el progreso de REDD+.

 La Declaración de Río Branco de agosto de 2014 compromete a los estados y provincias miembros del GCF a una reducción de 80 por ciento en la deforestación para el año 2020.

Un ejemplo es el Sistema de Incentivos para Servicios Ambientales (SISA) del Estado de Acre en Brasil, ampliamente reconocido como un modelo global de REDD+ de carácter jurisdiccional y líder en la innovación de abajo hacia arriba (bottom-up) para el desarrollo rural de bajas emisiones. Único por haber negociado el VCS en un marco jurisdiccional de REDD+, el SISA ha ejercido una fuerte influencia sobre otros estados de la Amazonia. Un reto continuo para el SISA es su búsqueda de fuentes de financiamiento alternativas a su fuerte dependencia de las donaciones internacionales, pues aún no le es posible depender de la comercialización de las compensaciones por emisiones de carbono forestal.

Otro ejemplo es el Grupo de Trabajo de Gobernadores sobre Clima y Bosques (GCF, por sus siglas en inglés), una red global de 26 Estados miembros de 7 países (www.gcftaskforce.org). El GCF es pionero en las iniciativas  REDD+ de carácter jurisdiccional y proporciona un foro para la comunicación y coordinación entre sus miembros. La Declaración de Rio Branco de agosto de 2014 compromete a los estados y provincias miembros del GCF a una reducción de 80 % en la deforestación para el año 2020, con el apoyo de la comunidad internacional a través de financiamiento basado en el desempeño. La declaración también compromete a los gobernadores a asignar una parte sustancial del flujo de beneficios económicos a las comunidades dependientes de los bosques y a los pueblos indígenas.

 COMPROMISOS DEL SECTOR EMPRESARIAL

Las empresas del sector privado están tomando medidas para eliminar la deforestación de las cadenas de valor de productos básicos. El comercio globalizado y la inversión en productos agrícolas tales como el aceite de palma, la carne, la soya, la pulpa de madera y el papel, así como el caucho han crecido de manera significativa en las últimas dos décadas, dando como resultado continuas tasas elevadas de deforestación en muchos países en vías de desarrollo. Al mismo tiempo, los países consumidores son cada vez más conscientes de los impactos que tienen los alimentos importados, los productos no alimentarios y los productos manufacturados en la deforestación tropical.

Uno de estos productos en particular, el aceite de palma, ha sido objeto de fuertes críticas de parte de las ONG debido a sus vínculos con la deforestación. La persistente presión y cobertura a través de medios sociales de parte de organizaciones como Greenpeace, el WWF y el Forest Peoples Programme han sido fundamentales en la conformación de una creciente demanda por productos obtenidos de manera sostenible. Tras las promesas iniciales de un pequeño grupo de empresas (en particular, de Nestlé, Golden Agri-Resources, Wilmar, Hersheys y Unilever) entre 2011-2013, en 2014 se vio un aumento en los compromisos empresariales con  deforestación cero en las cadenas de suministro de aceite de palma, y cada vez más en lo que respecta a otros productos básicos. Por ejemplo, Cargill ha ampliado el compromiso inicial contraído en setiembre de 2014 para incluir  una política de “No deforestación, no turba y no explotación” en la producción de aceite de palma y en el abastecimiento de todos sus productos,. Esta oleada de compromisos empresariales se pone de manifiesto en el número de signatarios (40) de la Declaración de Nueva York sobre Compromisos y Planes de Acción Forestal.

El escrutinio global y regional a las prácticas empresariales en la agroindustria contribuyó a la creación de la Mesa Redonda de Aceite de Palma Sostenible en el 2004 (a la que siguieron otras plataformas de múltiples partes interesadas dedicadas a la soya y los biocombustibles, entre otros productos). A ello se sumaron la decisión del Fondo Soberano de Noruega de desinvertir en 23 compañías de aceite de palma en 2013, la suspensión en el 2012 de los préstamos al sector del aceite de palma de parte de la Corporación Financiera Internacional, y cambios en las prácticas crediticias de bancos e inversionistas.

 FINANCIANDO PAISAJES SOSTENIBLES

El financiamiento —en particular las transferencias de fondos y tecnología de los países desarrollados a los países en vías de desarrollo— ha sido siempre uno de los temas más debatidos en las negociaciones de la CMNUCC. El consenso no oficial es que para el año 2020, los países desarrollados deberían movilizar US$ 100.000 millones anuales en financiamiento para combatir el cambio climático. El destinatario previsto de esta cifra es el Fondo Verde para el Clima.

En comparación, los subsidios nacionales e internacionales a los combustibles fósiles ascendieron a más de US$ 500.000 millones a nivel mundial en 2011, y siguen siendo un serio obstáculo para invertir en economías de bajas emisiones de carbono y resistentes al cambio climático.

Hasta la fecha, los esfuerzos de mitigación del cambio climático (incluyendo REDD+) han recibido la mayor parte del financiamiento: un estimado de US$ 350.000 millones (provenientes tanto del sector público como del privado), en comparación con solo US$ 14.000 millones para la adaptación al cambio climático. Como resultado de este desequilibrio, la adaptación al cambio climático ha cobrado mayor importancia en las negociaciones de la CMNUCC para un nuevo acuerdo sobre el clima.

Adicionalmente, un reciente análisis global de 115 proyectos de demostración de REDD+ reveló una concentración del financiamiento en países emergentes grandes y ricos en recursos. Por ejemplo, 19 de los 30 proyectos en Asia —que abarcan una superficie total de casi 10,5 millones de hectáreas— se encuentran en Indonesia, uno de los ocho países de destino del financiamiento en la región.

 Alcanzar la meta de US$ 100.000 millones al año requerirá una transformación en la escala y el ritmo del financiamiento de los sectores público y privado, tanto para la mitigación como para la adaptación.

Alcanzar la meta de US$ 100.000 millones al año requerirá una transformación en la escala y el ritmo del financiamiento de los sectores público y privado, tanto para la mitigación como para la adaptación, así como mayores transiciones hacia economías bajas en emisiones de carbono.

Se requieren nuevas formas de presentar y suministrar el financiamiento para que los fondos lleguen a los pobres de las zonas rurales y urbanas. La OCDE, por ejemplo, especifica la necesidad de “utilizar el limitado financiamiento público para llegar a aquellas áreas donde el financiamiento privado no estará disponible ni será suficiente, por ejemplo, adaptación y REDD+”.

Sin embargo, la distribución del financiamiento de REDD+ mediante la creación de una nueva clase de activos es algo que aún no se ha concretado. La promesa del financiamiento basado en desempeño cumple un papel positivo para lograr REDD+ cuando se aplica a países que lideran el proceso por sí mismos y que cuentan con un fuerte sentido de identificación nacional. Cuando este sentido de identificación es bajo, cuando son los donantes quienes lideran el proceso, la promesa de fondos financieros de fuente extranjera basados en el desempeño parece ser irrelevante.

Se espera que el sector privado llene la brecha de financiamiento para el cambio climático. Otros beneficios de involucrar al sector privado se refieren al potencial de aprovechar su capacidad técnica para lograr la mitigación y adaptación al cambio climático y movilizar mayores inversiones en paisajes sostenibles.

Pero el actual sistema financiero global no está diseñado para dar servicio a las economías rurales de los países en vías de desarrollo. Los productores rurales se enfrentan a grandes riesgos agrícolas que toman la forma de desastres naturales (fenómenos meteorológicos extremos y enfermedades) y en producción, tecnología, financiamiento, leyes y política, y volatilidad de los precios (entradas y salidas). Estos riesgos reducen potencialmente los ingresos de los productores a través de sus impactos negativos sobre el rendimiento, los precios, los activos y los medios de vida, lo que aumenta la probabilidad de incumplimiento.

Los complejos problemas de inseguridad del derecho a la tierra y la falta de garantías, hace que los préstamos agrícolas, agroforestales y forestales en países en vías desarrollo sean inversiones de alto riesgo.

CONCLUSIONES

REDD+ tiene el potencial de cumplir un papel importante para el desarrollo sostenible y la mitigación y la adaptación al cambio climático. Sin embargo, su éxito depende de lograr primero un cambio transformador; es decir, grandes cambios en los discursos, en las relaciones de poder y en los incentivos económicos al valor de los bosques en pie. Resolver estos problemas requiere la coordinación e integración de políticas entre diversos sectores.

La percepción que tienen los proponentes de REDD+ acerca de la tenencia como su reto prioritario debe ser tomada seriamente, al igual que la necesidad de que estos entiendan el paisaje en el que operan, dado que las actividades de REDD+ se llevan a cabo dentro de un marco más amplio de objetivos de desarrollo.

 Los proponentes de REDD+ consideran la tenencia como su reto principal. Esta percepción debe ser tomada seriamente.

A medida que los países avanzan hacia la implementación, la aparición de iniciativas de REDD+ de carácter jurisdiccional es alentadora, dadas las ventajas de coordinación entre áreas del Gobierno, entre todos los sectores y todos los niveles. Los países podrían beneficiarse enormemente de la comprobación de que los procesos de REDD+ se mueven hacia el cambio transformacional con mayor rapidez cuando las vías políticas y los marcos jurídicos importantes están disponibles. La multitud de iniciativas internacionales y el desarrollo continuo de los esfuerzos de REDD+ parecen estar dando sus frutos en compromisos y acciones a todo nivel.

No obstante, el financiamiento sigue siendo un asunto incierto. Los gobiernos, los donantes y las organizaciones no gubernamentales y de investigación tienen todavía mucho que aprender acerca de cómo trabajar con los actores empresariales (incluidos los inversionistas institucionales), y sobre la identificación de formas de fomentar la inversión privada en lo que a menudo sigue siendo percibido como mercados emergentes “de alto riesgo y bajos ingresos”.

Los compromisos recientes del sector privado representan un importante primer paso en el largo y sinuoso camino hacia la sostenibilidad. Los contextos de gobierno en cada país donde se producen y/o obtienen dichos productos, influirán de manera significativa en cómo las empresas pueden convertir sus promesas en acciones concretas. Además, no está claro en qué medida —y con cuánta rapidez— los agentes empresariales podrán instigar cambios en sus sistemas de producción y cadenas de suministro, o estar en condiciones de brindar evidencia creíble e independiente de los avances. Llegar a esa etapa incluye la mediación en conflictos de tierras aún no resueltos entre empresas y comunidades.

Nota del editor: este artículo fue publicado originalmente en Climate Action.