El dinero no basta para el éxito de programas de pagos por servicios ambientales

Una muchacha kichwa lleva un fruto a casa en los bosques amazónicos de la provincia de Napo, noreste del Ecuador. Un estudio indica que la equidad social y aceptación local son cruciales para el éxito de los llamados programas de pago por servicios ambientales. Foto Tomas Munita/CIFOR

BOGOR, Indonesia — La  premisa es simple: optimizar la gestión ambiental recompensando económicamente a los responsables de la conservación.  Este concepto, conocido como pago por servicios ambientales (PSA), se ha vuelto popular entre los responsables de las políticas, en un intento por lograr beneficios ecológicos tangibles con presupuestos ajustados. Los programas de PSA se utilizan actualmente en todo el mundo para incentivar la conservación de cuencas hidrográficas valiosas, especies en peligro y bosques amenazados.

Pero como sucede con cualquier prototipo, la realidad es más compleja; y el dinero por sí solo no garantiza el éxito, de acuerdo a un nuevo estudio.

En un reciente trabajo publicado en la revista BioScience, “Social Equity Matters in Payment for Ecosystem Services” (“La equidad social es importante en el pago por servicios ambientales”) los autores argumentan que un enfoque demasiado centrado en la eficiencia y la maximización de los presupuestos de conservación puede en realidad involucrar un costo elevado para la conservación.

Las “variables blandas” pueden parecer tangenciales a nuestras metas de conservación, pero la evidencia sugiere que son realmente importantes para configurar los resultados: cómo se sienten las personas, cómo se relacionan, cómo abordan los asuntos de manera visible.

El estudio, dirigido por investigadores del Centro Vasco para el Cambio Climático y el Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR), apoyado por el proyecto EcoFINDERS de la Unión Europea, resalta las tensiones entre eficiencia y equidad en el diseño de los programas de PSA. Los autores sostienen que las dimensiones de la equidad social —entre ellas la capacidad de participar en dichos programas y configurarlos, el reconocimiento de diversos derechos locales y la distribución justa de los costos y beneficios— suelen ser pasadas ​​por alto en el diseño.

Sin embargo, también hay evidencia de que estos factores sociales son importantes, no solo por razones justas, sino también por razones prácticas. La equidad social puede tener impactos a largo plazo sobre los resultados ecológicos y sobre los costos de los proyectos.

“La equidad social es tenida en cuenta cada vez más en la conservación, pero a menudo está apartada del PSA”, dijo el coautor del estudio Jacob Phelps, científico de CIFOR. “La lógica del pago por la eficiencia del mercado presente en la mayoría de los PSA tiene un potencial para opacar las dimensiones de la equidad. A medida que la dimensión de PSA aumenta rápidamente en países y ecosistemas, crece también la necesidad de considerar cómo las dimensiones de la equidad configuran su diseño y resultados”.

ESTUDIOS DE CASO

El documento plantea que un PSA “ciego a la equidad” puede dar lugar a reacciones negativas que pueden interferir con objetivos de conservación a largo plazo. Por el contrario, los autores indican que hay evidencia que los programas que consideran factores de equidad pueden beneficiarse de reacciones positivas. El documento resalta una amplia variedad de ejemplos que ilustran estas complejidades:

• Los autores indican que las reacciones negativas son resultado de una valoración inadecuada de la equidad social en el diseño de programas de PSA para la Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación (REDD+). En Ecuador, muchas comunidades indígenas —en cuyas tierras se encuentran más del 60% de los bosques restantes— se han opuesto a programas de PSA que, según se encontró, presentaban mala comunicación, falta de participación de la comunidad en la toma de decisiones y desconfianza en los programas gubernamentales.
• Los autores resaltan también las reacciones positivas al considerar la equidad. Como ejemplo presentan un estudio realizado en el Parque Nacional Nyungwe de Ruanda, que consideró programas de PSA desarrollados mediante consultas a la comunidad sobre temas como indicadores, metas y distribución de pagos, que variaban según el sitio. El estudio encontró que en las áreas donde se ponía énfasis en las consideraciones de equidad: la caza y la tala de árboles eran reducidas en comparación con áreas de donde se imponía prohibir y multar. Las áreas sujetas a una estricta aplicación reglas, mostraban reducciones similares en las infracciones. Sin embargo, en las áreas donde se ponía énfasis en la equidad social,  también se evidenciaba una actitud más positiva hacia la gestión forestal, lo que sugiere que las normas serán más sostenibles que en las áreas gestionadas mediante sólo la aplicación de los controles.

“Cuando la equidad social se incluye en la planificación de un PSA, a menudo se interpreta que es únicamente distribución de beneficios, es decir, a quién le pagamos por esta acción de conservación”, dijo Phelps. “Eso es importante, pero deja de lado otras dimensiones de la equidad, como el reconocimiento de derechos, la distribución de funciones, la participación y la capacidad de la gente de intervenir. Estas ‘variables blandas’ pueden parecer tangenciales a nuestras metas de conservación, pero la evidencia sugiere que son realmente importantes para configurar los resultados: cómo se sienten las personas, cómo se relacionan, cómo abordan los asuntos de manera visible”.

Los autores explican que esto tiene profundas implicancias para las políticas ambientales, especialmente las que podrían anticipar que el uso de pagos e incentivos simplifique de alguna manera el diseño de los programas.

Los autores convocan a esfuerzos para “rescatar la equidad en una era de eficiencia”, para asegurar  que los programas de PSA consideren más que maximizar los presupuestos de conservación en el corto plazo. Esto necesitaría un diseño  que incluya participación y una toma de decisiones en que intervengan los diferentes actores que utilizan y gestionan los paisajes objetivo, así como una apreciación más amplia de los diversos valores e identidades asociados a los ecosistemas.

Los autores concluyen que esto requiere salvaguardas vinculantes tanto sociales como ambientales, así como el reconocimiento de que la equidad social es fundamental para la función del PSA.

Los autores también reconocen que integrar las consideraciones de equidad en la planificación de la conservación tiene costos iniciales, por lo que proponen investigar las posibles compensaciones entre eficacia, eficiencia y equidad social a diferentes escalas y en diferentes condiciones. En particular, reconocen la necesidad de determinar cuándo y cómo el diseño que tiene en cuenta la equidad puede mejorar los resultados, y a la vez ofrecer potencialmente compensaciones económicas netas.

Para más información sobre los temas de esta investigación, sírvase contactar a Jacob Phelps, j.phelps@cgiar.org.

Este estudio forma parte del Programa de Investigación de CGIAR sobre Bosques, Árboles y Agroforestería.