Los legisladores deben utilizar sus funciones de fiscalización para garantizar que las leyes forestales se apliquen debidamente. Fotografía de Dita Alangkara/CIFOR.

DOHA, Qatar (04 de diciembre de 2012)_El miembro del parlamento británico Barry Gardiner, un ardiente defensor de la política ambiental, conversó con Forest News sobre REDD+ durante la decimoctava reunión de la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC COP18) en Doha, Qatar.

Una de las principales preocupaciones en torno a un esquema respaldado por las Naciones Unidas se refiere a si los países en desarrollo podrán implementar los marcos legales y de políticas necesarios para que este funcione. Los legisladores tanto de los países desarrollados como de los países en desarrollo tienen un papel importante que desempeñar en la creación de estos marcos y necesitan ejercer sus funciones de fiscalización para garantizar que se asignen suficientes recursos al esquema, sostuvo Gardiner.

Gardiner es también el vicepresidente en el Reino Unido de la Organización Global de Legisladores (GLOBE, por sus siglas en inglés), cuyo objetivo es fortalecer el rol de los parlamentarios al abordar importantes problemas medioambientales.

P. Desde una perspectiva global, ¿estamos en la dirección correcta al tratar de establecer marcos legales que apoyen a REDD+?

R. Todavía estamos muy lejos de contar con marcos legales adecuados… pero no debemos olvidar que REDD+ es un concepto complejo, relativamente nuevo y todavía en evolución. Lo bueno es que cada día hay más investigación relacionada con las posibles reformas legales de REDD+ y que han aparecido una serie de nuevos programas que están probando esas ideas con diferentes actores interesados. Desde que REDD+ apareció en el escenario, las ramas ejecutivas de los gobiernos han estado comprometidas con el desarrollo de la agenda REDD+. Se ha prestado especial atención a la preparación de las estrategias nacionales que presentan un panorama de los marcos institucionales, programas estratégicos, las etapas de la implementación, y actividades subnacionales. Este énfasis desde el principio fue fundamental para crear una visión y establecer un conjunto de metas relacionadas a fin de alcanzar REDD+. Sin embargo, existe hoy una tendencia creciente hacia la incorporación de los principales componentes de estas estrategias nacionales en los marcos legales que ya existen dentro de los países.

Es aquí donde empieza el trabajo duro.

Con frecuencia, las estrategias nacionales REDD+ se han elaborado en los confines de un ministerio (o un grupo pequeño), de modo que si bien representan un paso importante hacia delante, la mejor prueba de su efectividad es si la imagen que ellas proyectan puede recibir más apoyo político (en la legislatura y el congreso). Todas las estrategias bien diseñadas de REDD+ destacan las leyes y regulaciones existentes que necesitan ser modificadas o describen las inconsistencias legales que necesitan ser subsanadas como parte de la lucha contra la deforestación.

Esto requiere no solo de destrezas técnicas sino también políticas.

Teniendo esto en cuenta y basándome en conversaciones con varios legisladores, debo confesar que estoy preocupado por la falta de conciencia y comprensión de los posibles beneficios de REDD+ dentro de los congresos de muchos países en desarrollo que tienen áreas de bosques. Lo que es más preocupante aún es el poco esfuerzo que se ha realizado por interactuar con los legisladores a fin de lograr que ellos apoyen al mecanismo REDD+. Sin asegurar el apoyo de legisladores influyentes, será cada vez mas difícil alcanzar la reforma legal necesaria para apoyar al mecanismo REDD+.

P. ¿Cuáles son los elementos esenciales de estos marcos y por qué son tan importantes?

R. Como parte de la Iniciativa Forestal de Legisladores GLOBE (GLFI, por sus siglas en inglés), un grupo de abogados ambientalistas de Brasil, la República Democrática del Congo (RDC), Indonesia y México han realizado investigación amplia y promovido el compromiso de las partes interesadas a fin de explorar opciones para la reforma legal de REDD+ en estos cuatro países.

Uno de los temas recurrentes de esta investigación es la necesidad de esclarecer la tenencia de la tierra, los bosques y el carbono como una prioridad legal de REDD+. Sin que existan estructuras claras de propiedad, será imposible planificar y distribuir los riesgos y beneficios derivados de las actividades de captura de carbono. Esta tarea se ve afectada por la superposición de los sistemas estatales y los sistemas  consuetudinarios, lo que demandará que los marcos legales de REDD+ se basen en una participación amplia de las partes interesadas para garantizar el reconocimiento de los derechos al carbono de los pueblos indígenas y las comunidades forestales.

Otra cuestión legal común que se ha identificado se refiere a las contradicciones existentes entre las leyes de cada sector, por ejemplo las leyes forestales, agrícolas y del sector minero. Es vital lograr una mayor armonización entre los sectores vitales que hacen uso de la tierra. Esto demanda la actualización de los planes espaciales en todos los niveles del gobierno y que las inconsistencias en los sistemas de concesiones entre leyes sectoriales concurrentes se aborden de forma transparente.

Otra preocupación importante se refiere a la coordinación entre leyes sectoriales de diferentes niveles de gobierno. Muchos países REDD+ son estados federales con diversos niveles de descentralización… Una prioridad legal de REDD+ debería ser la creación de estructuras institucionales claras que esclarezcan los mandatos de las instituciones en todos los niveles del gobierno.

P. Hasta ahora, ¿cuáles son los países que más han avanzado en la construcción de sus marcos legales y legislativos? 

R. A principios de este año, el Congreso de México aprobó un conjunto de enmiendas a su ley ambiental (1988) y a la ley de desarrollo sostenible (2003), que armonizaba las definiciones de conceptos clave, apoyaba la creación de instrumentos económicos para promover servicios ambientales que proporcionen beneficios a los propietarios forestales y los usuarios de las tierras forestales, e incluía un conjunto de salvaguardas para REDD+. Este proceso legislativo… ofrece un modelo valioso que otras legislaturas nacionales pueden emular cuando estén desarrollando sus leyes REDD+.

Otros países están considerando aprobar una nueva legislación REDD+ a fin de crear un marco legal más amplio. Brasil es un ejemplo interesante de este enfoque, ya que se trata de un país donde ambas cámaras del Congreso están evaluando un proyecto de ley REDD+. Esta ley crearía un Sistema Nacional REDD+, determinaría qué tipos de actividades podrían recibir beneficios REDD+, establecería una Comisión Nacional REDD+ para supervisar su implementación y establecería diferencias entre los créditos REDD+ para sistemas de fondos y de mercado. Con respecto a los derechos y la propiedad de carbono, el proyecto indica que posiblemente la propiedad de los créditos REDD+ resulte en la propiedad de la tierra y los bosques. Este proyecto de ley está siendo evaluado por una tercera comisión, tal vez la más importante, de la Cámara de Diputados, la Comisión de Agricultura. Las enmiendas presentadas por el Relator Especial aportan mayor claridad y protección a los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades tradicionales en lo que se refiere a la tenencia, la distribución de beneficios y la resolución de disputas.

Q. ¿Qué aportes considera usted que los legisladores nacionales pueden hacer para contribuir a la eficacia del proceso de REDD+?

R. La mejor manera que un legislador nacional puede apoyar a REDD+ es desempeñando un rol activo en la creación de un marco legal claro que apoye la implementación eficiente de una estrategia nacional.

Los legisladores también deben usar sus funciones de fiscalización para garantizar que las leyes se apliquen debidamente. Esta es un área donde GLOBE International está llevando a cabo más investigación junto con el Instituto de Desarrollo Internacional (ODI, por sus siglas en inglés) a fin de explorar los mecanismos formales para la fiscalización parlamentaria de la conservación y el manejo de los bosques en los principales países REDD+.

En países donde el congreso participa activamente en la elaboración del presupuesto nacional, los legisladores pueden solicitar que parte del mismo sea asignado al apoyo de la implementación de una estrategia REDD+. Con frecuencia, las instituciones a cargo de la administración de las reservas forestales disponen de pocos recursos para aplicar eficazmente las leyes y combatir las actividades ilegales. De tal forma que la presión parlamentaria para exigir una mayor capacidad de implementación contribuiría a los objetivos de REDD+.

Los legisladores tienen la responsabilidad de representar los derechos de sus electores. Esto cobra particular importancia en el caso de REDD+ ya que es vital que los puntos de vista y las preocupaciones de las comunidades forestales sean escuchados en los debates de política nacional relacionados con la lucha contra la deforestación. Por ello, los legisladores que representan a los electores de bosques tropicales deben desempeñar un papel activo, tanto escuchando a las personas que viven en los bosques y alrededor de ellos como defendiendo su causa para garantizar que REDD+ ofrezca soluciones que favorezcan el desarrollo de los pobres.

Finalmente, debo añadir que no son solo los legisladores nacionales de los países en desarrollo con áreas de bosques los que pueden apoyar el proceso REDD+. Los congresistas de los países desarrollados pueden ejercer presión sobre sus gobiernos para que asuman ambiciosos compromisos financieros adicionales a cambio de reducciones verificadas de emisiones forestales. Si bien los programas financiados con fondos internacionales que apoyan el desarrollo de políticas, la construcción de capacidades y el fortalecimiento de la ‘preparación para REDD+’ son importantes, sin un financiamiento seguro, predecible y de largo plazo, es sumamente difícil que un gobierno con bosques priorice REDD+ por encima de otras opciones de desarrollo ya establecidas que permiten la deforestación.

Barry Gardiner, miembro del Parlamento británico, fue uno de los oradores principales en el Foro de Discusión sobre Marcos de Gobernanza para REDD+ durante la sexta edición del Día de los Bosques, que se llevo a cabo en Doha, Qatar, en paralelo a la decimoctava reunión de la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) el 2 de diciembre.

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