Jean de Souza cosecha açaí del bosque de su tío a lo largo de la carretera BR-364 en Acre. Fotografía de Kate Evans/CIFOR

En un estado del oeste de Brasil, el Gobierno está tratando de demostrar que es posible proteger la Amazonía y, al mismo tiempo, mejorar la vida de la población rural.

Acre es una de las jurisdicciones más alejadas del país: la capital del estado, Río Branco, está ubicada a orillas de un afluente del río Amazonas, a casi cuatro mil kilometros de Río de Janeiro por carretera. Casi el 90% del estado todavía está cubierto de selva y una serie progresiva de gobiernos estatales han decidido que mantenerlo de esa manera representa grandes ventajas para su pueblo.

Han establecido un marco jurídico innovador e integral en todo el estado que intenta cambiar todo el modelo de desarrollo a uno basado en los bosques.

Acre no es un estado rico (aunque el PIB viene creciendo de manera estable desde los años 90), por lo que el Gobierno espera que ayuden a financiar el esquema los flujos de dinero provenientes de gobiernos o inversores privados, por ejemplo, a través del mecanismo de REDD+, un programa respaldado por las Naciones Unidas que pretende combatir el cambio climático mediante la reducción de emisiones derivadas de la deforestación y la degradación forestal.

No podemos esperar que se den las condiciones ideales de las negociaciones internacionales o los debates nacionales sobre REDD. Este sentido de urgencia nos ha llevado a actuar

Cuando los bosques se cortan o se degradan a causa de incendios o de un mal manejo de la tala selectiva, liberan toneladas de dióxido de carbono a la atmósfera. REDD+ pretende abordar el cambio climático mediante pagos a los países en desarrollo para mantener sus bosques en pie.

Pero aunque las negociaciones internacionales sobre cómo se financiará este esquema se han estancado, Acre ha seguido adelante.

“El estado de Acre siempre tuvo prisa”, señaló Rodrigo Neves, Procurador General del Estado, que ha sido instrumental en la creación del esquema.

“No podemos esperar que se den las condiciones ideales de las negociaciones internacionales o los debates nacionales sobre REDD. Este sentido de urgencia nos ha llevado a actuar; no nos sentamos a esperar a que un gran tratado internacional o una ley nacional hicieran nuestro trabajo”.

Neves y un grupo de funcionarios públicos, como Eufran Amaral y Mónica de los Rios del Instituto de Cambio Climático y Regulación de Servicios Ambientales de Acre han pasado los últimos años tratando de demostrar lo que se puede hacer en una jurisdicción subnacional cuando existe la voluntad política, para que cuando el dinero comience a llegar, Acre esté preparado para recibirlo.

“El mundo necesita la acción hoy, no en el futuro”, dice de los Rios. “Si no tomamos medidas aquí, en nuestro estado, la deforestación y la degradación continuarán”.

Parte del programa de certificación de Acre implica brindar a las familias ayuda relacionada con la avicultura a fin de proporcionarles ingresos con actividades que no requieran mayor deforestación. Fotografía de Kate Evans/CIFOR

Estrategia innovadora

En 2010, la asamblea del Estado de Acre aprobó una nueva ley llamada “Sistema Estatal de Incentivos a los Servicios Ambientales (SISA)”.

El SISA es la conclusión de más de una década de políticas ambientales iniciadas por el autodenominado “Gobierno del Bosque” de Acre y sus sucesores a partir de 1998, cuando se anunció el objetivo de detener la deforestación en un 18% de la superficie del estado y destinar el 25% de los bosques del estado (aproximadamente cuatro millones de hectáreas) al manejo forestal sostenible.

La nueva ley sienta las bases para la creación de incentivos para mantener y restaurar los “servicios ambientales” —reservas de carbono forestal, agua, suelo, biodiversidad, conocimientos tradicionales— e incluye un marco que permite al estado establecer vínculos con los mercados de estos servicios que han comenzado a surgir a nivel internacional.

A diferencia de otras jurisdicciones en el mundo, donde los incipientes programas de REDD+ funcionan de forma aislada, Acre desarrolló el marco jurídico de su programa estatal antes de fomentar los proyectos de carbono forestal.

Esto implicó la creación de una serie de instituciones para regular el sistema, comercializar los créditos de carbono, dar asesoramiento científico y negociar con la sociedad civil, explicó Neves.

“Queríamos establecer un sistema que fuera lo más completo posible. Por supuesto, fuimos pioneros y, como tales, tuvimos que aprender algunas lecciones; tuvimos que inventar mucho durante el proceso y todavía lo hacemos”, dijo.

El SISA incorpora el Programa de Certificación para Pequeños Productores de Acre existente. Este programa ofrece incentivos a los pequeños productores para participar en actividades más sostenibles de uso de la tierra, incluidas las estrategias para hacer más productivas las tierras ya deforestadas.

Los pequeños productores de diferentes partes de la Amazonía tienen sus propias ideas sobre cómo debe trabajar REDD+. Fotografía de Kate Evans/CIFOR.

Incentivos para el desarrollo sostenible

Sebastián Lima da Silva y su familia viven en una pequeña propiedad justo al lado de la carretera BR-364 de Acre, recién pavimentada, identificada por el Gobierno como “Zona Prioritaria de Asistencia”.

El camino, que corta en dirección noroeste el estado hasta la frontera de Brasil con Perú, pasa por grandes zonas forestales intactas. Hasta hace poco, era un camino de tierra, intransitable en la estación lluviosa.

La mejora del acceso desde la pavimentación en 2010 beneficia mucho a los pobladores, como Lima da Silva; les permite vender sus productos y llevar a sus hijos al colegio o al médico, pero también significa que la zona está ahora en riesgo de deforestación acelerada.

Ronei Santana trabaja en la Secretaría de Extensión Agroforestal y Producción Familiar del estado de Acre (SEAPROF), que está poniendo en ejecución el programa de certificación. Visita la granja de Lima da Silva y otras propiedades a lo largo de la carretera para verificar los avances del plan.

“No querríamos ver aquí lo que sucede con frecuencia en la Amazonía: formas descuidadas de desarrollo, como la expansión no planificada de la producción ganadera, el aumento de la quema y dificultades para ayudar a los productores a aumentar sus ingresos y, al mismo tiempo, garantizar la soberanía alimentaria”, dijo Santana.

“Por lo tanto, el Gobierno del estado es consciente de la importancia de cambiar esta tradición, pero, a su vez, debe buscar alternativas para los productores”.

La carretera BR-364, recién pavimentada, está en riesgo de mayor deforestación. Fotografía de Kate Evans, CIFOR.

Como resultado, al igual que los otros campesinos a lo largo de la carretera, Lima da Silva recibe ayuda del equipo de Santana para adoptar prácticas más sostenibles. Se brindó asistencia a él y su familia para desarrollar la avicultura y la piscicultura y para enriquecer su bosque con plántulas de açai (una fruta forestal nativa de gran consumo en Brasil.)

También se les capacitó en técnicas para producir alimentos sin el uso del fuego. Para fijar el nitrógeno y fertilizar los suelos, se utilizan leguminosas mejoradoras del suelo, como alternativa a la agricultura itinerante.

Hasta hace poco, cada año, alrededor de agosto o septiembre, Lima da Silva abría nuevos campos agrícolas con fuego, un importante elemento de los sistemas de manejo de la tierra de los pequeños agricultores durante milenios.

Al igual que para muchos otros pequeños productores de la Amazonía, esa era la única forma en que podía conseguir nuevas tierras para cultivar los alimentos básicos: arroz, frijoles y yuca. Después de algunos años, se agotaron los nutrientes de esos campos, e iba a tener que cortar y quemar otra vez.

“Antes, en la época de las quemas, había fuego en todos lados, se veía humo subiendo de todas partes”, recordó.

A pesar de los beneficios sociales y de biodiversidad asociados a la agricultura, las políticas de conservación, como REDD+, a menudo restringen las prácticas de corta y quema, ya que en los años de sequía, existe el riesgo de que las quemas se conviertan en incendios forestales que pueden degradar grandes zonas de bosque.

El año 2005 fue particularmente malo en el sudoeste de la Amazonía. Solo en Acre se quemaron 300 mil hectáreas de bosque.

Si bien la mayor parte de la deforestación y los incendios en la zona están relacionados con la ganadería y los bosques talados de forma convencional que son más susceptibles a la quema, los pequeños productores también forman parte de esta situación. En Acre, se prevé que son responsables del 36% de la deforestación del estado.

Lima da Silva indicó que, sin apoyo para una agricultura más sostenible, él continuaría con las prácticas de corta y quema del bosque.

“Tuvimos que encontrar una manera de subsistir. Necesitamos yuca, necesitamos frijoles, necesitamos maíz, necesitamos arroz; y sin la quema y la deforestación, no teníamos cómo vivir”, explicó.

“Incluso arriesgábamos pagar una multa del IBAMA [el organismo federal encargado de la aplicación de la normativa ambiental] porque no había ninguna otra salida. Deforestábamos para plantar algo para comer.”

Según señaló, cuando el equipo de la SEAPROF llegó a la zona por primera vez, los productores se mostraron escépticos sobre la producción de alimentos sin el uso del fuego.

“Estábamos acostumbrados a cortar, desmontar y quemar para producir, y pensamos que sería necesario más trabajo”, dijo Lima da Silva.

“Pero luego… la gente dejó de usar fuego. Ahora, cuando uno va por el camino, ya no se ve fuego”.

Investigadores del CIFOR entrevistaron a 240 familias de pequeños productores en Acre sobre su uso de la tierra y sus medios de vida como parte del Estudio Comparativo Global de CIFOR sobre REDD+. Fotografía de Kate Evans/CIFOR

¿Qué podría implicar este programa para los medios de vida y los bosques?

En 2010, cuando se estaba pavimentando la BR-364, en las primeras etapas del programa de certificación, Amy Duchelle y un equipo de investigadores del Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR) pasaron varios meses en la zona, entrevistando a 240 familias de pequeños productores sobre su uso de la tierra y sus medios de vida, como parte del Estudio Comparativo Global de CIFOR sobre REDD+.

Volverán más adelante en el año para repetir las entrevistas, y para observar los impactos iniciales que ha tenido el programa SISA sobre el bienestar humano y los bosques de la zona. Este proceso se está repitiendo en otras cinco iniciativas subnacionales de REDD + en la Amazonía brasileña y en otros 17 sitios en todo el mundo.

Algunos de los esquemas, como el de Acre, adoptan el enfoque de que ofrecer incentivos para cambiar el comportamiento de las personas puede ser más eficaz que la amenaza de castigo por sí sola, como lo demuestra el caso de Lima da Silva, aunque estos no pueden sustituir por completo los esfuerzos para asegurar el cumplimiento ambiental.

“Lo que realmente vemos aquí, en Acre, es una gran cantidad de incentivos para volver más sostenibles los sistemas de producción. Y eso tiene mucho poder, porque no se puede castigar a la gente si no tiene ninguna alternativa, reflexionó Duchelle.

“Dicho esto, nuestra investigación puede ayudar a informar si estas políticas son realmente beneficiosas para la población local y para los bosques”.

Más allá de REDD+

El equipo de CIFOR está examinando el SISA como ejemplo de una iniciativa subnacional de REDD+. Sin embargo, de alguna manera, el sistema de Acre va más allá de REDD+ tal como se lo concibe en general, comentó Amy Duchelle.

“La cuestión del desarrollo rural sostenible viene primero”, agregó.

Y, de hecho, los creadores del SISA se cuidan de no denominar su esquema “REDD+”.

“Estamos tratando de evitar el concepto tradicional de REDD+ y de agrupar otros beneficios en el proceso de reducción de emisiones”, señaló Monica de los Rios, del Departamento de Cambio Climático de Acre.

“Hay muchos malentendidos respecto del concepto REDD+. Esto se debe a que en el mundo hay muchos ejemplos de intentos de reducción de las emisiones a toda costa que provocan temor en las personas”, dijo.

Incluso desde el punto de vista económico, no tiene sentido concentrarse solo en el carbono, explicó Fábio Vaz de Lima, jefe de otro organismo gubernamental de Acre involucrado en la implementación del SISA: la Secretaría de Desarrollo Forestal (SEDENS).

“Aun si sube el precio actual de cinco dólares [por tonelada de carbono], nunca será suficiente para asegurar por completo la protección de los bosques, porque el costo de mantener los bosques es sumamente alto”, aseguró.

“En algunas áreas, los costos para los productores son muy elevados. Así que no podemos vivir con la ilusión de que este tipo de pagos por servicios ambientales por sí solos pueden proteger los bosques; tienen que ir acompañados de otras actividades, dijo.

Según Duchelle, la experiencia de Acre muestra que REDD+ podría ser reconceptualizado como parte de un modelo más amplio de desarrollo rural de bajas emisiones, como lo han sugerido otros investigadores.

“Creo que es también una importante reformulación de REDD+”, opinó.

“Es más aceptable para quienes están realmente en el terreno y quienes necesitan y desean el desarrollo. Es desarrollo, de manera diferente. Y pienso que esa es la clave, y Acre está realmente en la vanguardia.”

Según manifestó, los pequeños productores de la Amazonía tienen sus propias ideas sobre cómo debe funcionar REDD+.

“Durante nuestra investigación, algunos de los miembros de la comunidad nos han dado recomendaciones sobre cómo deben avanzar las iniciativas de tipo REDD+”, señaló.

“En efecto, les hemos planteado esas ideas a algunos de los proponentes, que se han mostrado muy receptivos; REDD+ no tiene que ser un proceso de arriba abajo”.

Fábio Vaz de Lima considera que un enfoque de abajo arriba —de los lugareños a los gobiernos locales y de estos a los organismos internacionales— puede ser la clave para el éxito de REDD+.

El esquema de Acre se basa en el enfoque de que ofrecer incentivos puede ser más eficaz que solo la amenaza de castigo para modificar las conductas de las personas. Fotografía de Kate Evans, CIFOR.

“Para que algo sirva a nivel internacional, debe representar la suma de experiencias locales. De esta manera, tiene más posibilidades de éxito. Es mejor que el mundo sepa lo que se está haciendo en Brasil, Indonesia, México y Costa Rica, que aplicar una regla global y hacer que todos se adapten a esta”, opinó.

Conexión nacional y mundial

Con el marco legal establecido, el Gobierno de Acre está empezando a conectarse con algunos mercados voluntarios y regulados de carbono del mundo.

El estado ya ha alcanzado un acuerdo con Alemania por cuatro millones de toneladas de carbono en el marco del programa REDD Early Movers y ha recibido una donación de 35 millones de dólares del Fondo Amazonia de Noruega.

También está colaborando con una de las jurisdicciones subnacionales más poderosas del mundo desde el punto de vista económico: California. El estado de Estados Unidos está en proceso de creación de un sistema de fijación de límites máximos e intercambio de derechos de emisión de carbono y se encuentra en negociaciones con el Gobierno de Acre sobre la posibilidad de comprar compensaciones de carbono generadas por las reducciones de emisiones logradas por el SISA, aunque esto ha resultado ser polémico.

“Creemos que el estado ha madurado y ahora puede dar el segundo paso: entrar a un mercado regulado y comenzar a ofrecer créditos de carbono. Esto refleja que estamos en el camino correcto y que los ajustes permanentes son aceptados y exitosos. Ahora nuestro compromiso es asegurar que todo esto traiga consigo beneficios y mejoras en la calidad de vida de las personas”, afirmó Neves.

Acre también es parte de un nuevo órgano, Grupo de Trabajo de Gobernadores sobre Clima y Bosques, que reúne a los gobernadores de todos los estados amazónicos con el Gobierno federal de Brasil para acordar una estrategia nacional para la reducción de emisiones.

Acre no es la única jurisdicción brasileña que está dando avances en esta área. Bolsa Floresta, del estado de Amazonas, es una iniciativa de conservación forestal basada en incentivos que incluye la Reserva de Desarrollo Sostenible de Juma, el primer proyecto certificado de REDD+ de Brasil; el municipio de Paragominas, en Pará, redujo drásticamente la deforestación mediante una combinación de incentivos y mecanismos de cumplimiento regulatorio tras haber formado parte de la lista negra de los mayores agentes de deforestación del país en 2008.

El grupo de trabajo permite que los Estados comparen notas sobre lo que funciona y lo que no, explicó de los Rios.

“Es imposible tener la misma receta para cada Estado o cada región de Brasil”, advirtió. “Pero estamos compartiendo las lecciones que hemos aprendido de este proceso”.

Ahora el Gobierno de Acre corre contrarreloj para poner el SISA completamente en ejecución —y demostrar que está alcanzando resultados— antes de las elecciones del estado en 2014. Fotografía de Kate Evans/CIFOR

Difundir el mensaje

Surge la pregunta: ¿qué pueden aprender de la experiencia de Acre otros estados de Brasil y otras jurisdicciones subnacionales del mundo?

De alguna manera, Acre es un caso especial, en virtud de su historia de fuertes movimientos sociales que han respaldado la conservación de los bosques; el asesinato del famoso siringuero y líder sindical Chico Mendes en 1988, que atrajo la atención internacional a Acre y fomentó el apoyo para los bosques; y catorce años de estabilidad de los gobiernos del estado, con una orientación similar y el mismo enfoque sobre el desarrollo.

Juntos, estos factores han dado lugar a un marco político favorable a las políticas de sostenibilidad, aseguró Rodrigo Neves.

“Podemos compartir opiniones, pero cada lugar tiene su propia dinámica social. Así que no hay ningún paquete listo para usar; no existe ninguna solución mágica al problema. Cada lugar tiene que analizar su propia realidad y su propia dinámica de las relaciones sociales para hacer que el proceso sea lo más participativo posible y tratar de no dejar de lado ninguna variable, dijo.

No obstante, Neves y de los Rios concuerdan en que hay tres importantes lecciones de Acre que podrían reducir el tiempo que les toma a otras jurisdicciones llegar al mismo punto.

En primer lugar, señalaron, el marco jurídico es fundamental. Las reducciones de emisiones deben integrarse en una estrategia de desarrollo sostenible de gran alcance.

En segundo lugar, el mapa de zonificación de Acre elaborado en 2007, que clasifica el suelo, la vegetación, los cultivos y la organización social de todo el territorio y delimitó las tierras destinadas a la agricultura, al manejo sustentable, a la preservación y al uso indígena, facilitó mucho el establecimiento del marco jurídico.

Por último, ambos insistieron en que la consulta pública y el constante diálogo con la sociedad civil han sido vitales para el éxito del programa.

“Hemos tenido todo tipo de reuniones”, comentó Neves. “Encuentros con representantes de ONG de Brasil y del exterior, centros de investigación y conocimiento, universidades, empresas. Y reuniones en zonas alejadas, sin servicio de telefonía celular ni acceso a la comunicación, en las que deliberamos sobre cómo se debía realizar este trabajo”.

“Una de las instituciones de SISA es una comisión conjunta del estado y la sociedad civil, cuyo objetivo es garantizar la legitimidad social, pues creíamos que no podríamos seguir adelante sin el apoyo de la población local y los movimientos sociales”, dijo.

Consulta y crítica

Eduardo Amaral Borges, de la ONG PESACRE (Grupo de Investigación y Extensión en Sistemas Agroforestales de Acre), participó en la consulta y dice que este proceso es esencial.

“El hecho de que estábamos participando en estas consultas no significa estuviéramos de acuerdo con el 100% de las políticas, pero creemos que debemos participar”, afirmó.

“Como ONG, pensamos que sin la participación de la sociedad civil estos programas y políticas no habrían sido exitosos; no se habría obtenido ni el 10% de los resultados. No podemos dejar de recalcar la importancia de la sociedad civil para la implementación conjunta, el desarrollo y el seguimiento de políticas y programas públicos”, dijo.

“Esto no significa que después de doce años de un proyecto político sobre el desarrollo sostenible, todo vaya perfectamente bien o no haya ningún problema en Acre. Sigue habiendo desafíos, pero han habido éxitos, cosas buenas que han cambiado la calidad de vida y la situación de las familias”.

Otros actores, sin embargo, son más críticos.

En abril, 25 ONG y 40 personas basadas principalmente en Acre escribieron una carta abierta al gobernador de California, en la que se oponían a REDD+ en principio y a cualquier intento de California de comprar compensaciones de carbono de Acre.

Entre sus quejas, sostienen que no fueron suficientemente consultados acerca de la ley del SISA.

Los creadores del SISA admiten que no pueden llegar a todos, pero dicen que están haciendo tanto como sea posible para hacer que el SISA funcione para los habitantes del bosque.

“No puedo decir que preguntamos a cada una de las 700 mil  personas en este estado, porque eso es imposible. Pero le pedimos a gente de todos los sectores que planteara las ideas, las necesidades y las realidades que nos ayudaran a diseñar la ley”, señaló de los Rios.

“No todo es hermoso y maravilloso, hay problemas”, indicó de los Rios. “Las políticas de este estado son muy innovadoras, pero el Gobierno aún carece de dinero y capacidad para ayudar a cada uno de los productores rurales que necesitan ayuda”.

“Pero los beneficios que podemos obtener de este programa deben ayudar al Gobierno a compartir estos beneficios con todas las personas que lo necesitan. Realmente creo eso”, aseguró.

“Somos conscientes de que, con cualquier paso en falso, podemos perder legitimidad”, agregó Neves.

“Así que estamos siempre reevaluando y hablando con la sociedad civil para asegurarnos de que nuestros pasos sean correctos”.

Cuando el equipo de CIFOR regrese a la Zona Prioritaria de Asistencia en septiembre, recogerá pruebas empíricas sobre los cambios en el uso de la tierra, los medios de vida y los bosques de la zona, así como las perspectivas de la gente población local sobre las primeras intervenciones.

Laboratorio de políticas

Ahora el Gobierno de Acre corre contra el reloj para poner completamente en marcha el SISA —y demostrar que está alcanzando resultados— antes de las elecciones del estado en 2014.

Y aun si el Gobierno actual es reelegido, o uno nuevo decide seguir el esquema, la duración del programa voluntario de carbono del SISA solo puede garantizarse si existe la disposición nacional o mundial de pagar por este tipo de deforestación evitada.

Todavía pueden avanzar los esfuerzos subnacionales para mitigar las emisiones de carbono derivadas de la deforestación y la degradación forestal

“Si no tenemos los flujos de recursos internacionales para estas iniciativas, disminuirá la motivación del Gobierno, porque podríamos esperar y esperar algo que nunca llega”, dijo Mónica de los Rios.

No obstante, pase lo que pase, la experiencia de Acre —sus éxitos y sus fracasos— ya ha brindado información sobre el desarrollo de políticas nacionales e incluso internacionales de REDD+.

“Es una especie de laboratorio de políticas innovadoras”, reflexionó Duchelle.

“Las lecciones aprendidas sobre el terreno en Acre serán decisivas para el desarrollo del marco nacional de REDD+, así como para suministrar información que contribuya a las negociaciones internacionales, porque Acre ha recibido tanta atención por lo que ha hecho que realmente promete tener impactos en niveles superiores”.

“La aprobación de la ley del SISA en 2010 fue revolucionaria”, aseguró.

“Y eso fue importante para enviar a todo el mundo el mensaje de que pueden avanzar los esfuerzos subnacionales para mitigar las emisiones de carbono derivadas de la deforestación y la degradación forestal”.

Para obtener más información sobre los temas tratados en este artículo, póngase en contacto con Amy Duchelle: a.duchelle@cgiar.org.

Esta investigación se llevó a cabo como parte del Estudio Comparativo Global sobre REDD+y el Programa de Investigación de CGIAR sobre Bosques, Árboles y Agroforestería y fue apoyada por AUSAID, NORAD, DFID y PROFOR.