En el último medio siglo, más de 1.300 comunidades indígenas de la Amazonia peruana han obtenido los títulos de más de 12 millones de hectáreas de tierras, aproximadamente un 17 por ciento del área forestal del país.
Estos avances se han logrado a través de una serie de reformas regulatorias que han resultado tanto en avances como en retrocesos para las comunidades indígenas, según explica Iliana Monterroso, investigadora posdoctoral del Centro para la Investigación Forestal Internacional y coautora de un nuevo estudio sobre las reformas de tenencia de tierras y bosques en el Perú.
La lucha por la tenencia llevó al surgimiento de organizaciones indígenas locales, nacionales y panamazónicas, que han desempeñado un papel cada vez más activo en la promoción de políticas que respeten sus derechos territoriales.
“Comprender la historia de las reformas de tenencia en el Perú es importante para identificar los desafíos pendientes y las oportunidades que existen para abordarlos”, dice Monterroso.
Cincuenta pueblos indígenas viven en la Amazonia peruana y dependen de sus bosques de alta biodiversidad para subsistir. Sin embargo, a pesar de las reformas regulatorias, les sigue siendo difícil obtener derechos legales para el uso pleno de esos recursos.
Desde la promulgación de las primeras leyes modernas que regulan a los pueblos indígenas y el derecho a la tierra, hace más de un siglo, la mayor parte de la legislación ha promovido la colonización, la agricultura o el desarrollo privado en la Amazonia peruana, con una mentalidad que considera que los bosques tienen menor valor económico que la agricultura o la ganadería.
Aun ahora, solo se conceden derechos de propiedad sobre tierras agrícolas, mientras que el Estado conserva la propiedad de los recursos del subsuelo, como los minerales, y de los bosques de la superficie, otorgando concesiones o derechos de usufructo para el uso de esos recursos pero sin renunciar a la propiedad.
Los funcionarios del gobierno a menudo consideran que los pueblos indígenas y sus reclamos territoriales constituyen un obstáculo para el progreso al dificultar la “utilización del bosque”, dice Monterroso.
Sin embargo, cada vez más, las comunidades indígenas exigen tener el control de todos los recursos sobre y debajo de sus tierras. Mientras tanto, programas vinculados a los compromisos del Perú para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero derivadas de la deforestación y la degradación de los bosques (REDD+) les ofrecen apoyo mediante la inclusión de fondos para la titulación de tierras indígenas.
Obstáculos para la obtención de títulos de propiedad
El primer reconocimiento legal del derecho a la tierra para los pueblos indígenas de la Amazonia peruana se promulgó en 1974. Un año después, la Ley Forestal y de Fauna Silvestre puso los bosques bajo el control del gobierno, el cual podía otorgar el derecho a su uso. Esto llevó al establecimiento de regulaciones separadas para las tierras forestales y las tierras agrícolas, división que se mantiene hasta hoy.
Según las regulaciones actuales, el análisis del suelo determina si la tierra es clasificada como apta para bosque o para agricultura, al margen de si ya está forestada. Solo las áreas clasificadas como tierras agrícolas pueden ser tituladas. Los derechos en las áreas clasificadas como bosques se limitan al derecho de uso, conocido como usufructo, para el cual las comunidades deben firmar un contrato con el gobierno.
Para comercializar productos forestales, las comunidades además deben solicitar permisos u otro tipo de autorización oficial. En muchos casos, también deben elaborar y presentar planes de manejo forestal.
Debido a que este proceso de varias etapas es complicado y costoso, solo un 10 por ciento de las comunidades tituladas han obtenido contratos de usufructo, dice Monterroso. Por su complejidad y costo, algunas comunidades se ven limitadas a utilizar los recursos forestales solo para subsistencia, o a extraer ilegalmente madera u otros productos.
A partir de la década de 1980, el gobierno peruano promulgó una serie de leyes para promover el desarrollo, la agricultura y la colonización de tierras forestales en la Amazonia. Estos esfuerzos se intensificaron en la década de 1990 y continuaron hasta la década de 2000.
Al mismo tiempo, la descentralización de la administración gubernamental significó la transferencia de más responsabilidades del gobierno nacional a los gobiernos regionales.
Durante las décadas siguientes, diversos organismos tuvieron a su cargo la titulación de tierras, y cada cambio significó el traslado físico de cientos de documentos. Muchos se perdieron durante las transiciones, lo que retrasó el proceso de titulación de las comunidades.
En muchos casos, las organizaciones no gubernamentales que ayudaron a las organizaciones indígenas a mapear sus territorios con coordenadas georreferenciadas y a presentar la documentación requerida tenían registros más completos que el gobierno.
Debido a que el gobierno no contaba con un registro nacional único de títulos de tierras y concesiones para el uso de los recursos, su cada vez más agresiva promoción de proyectos de desarrollo llevó a la superposición de concesiones para madera, minería, petróleo y gas, turismo y reforestación.
Muchas de esas concesiones se superponían también con áreas para las que las comunidades indígenas estaban solicitando títulos, pero estas no podían obtener derechos sobre la tierra mientras no se resolvieran determinados reclamos superpuestos.
Los conflictos estimulan la campaña por los derechos territoriales
Las tensiones sobre la tenencia de la tierra llegaron a un punto crítico con la emisión de un conjunto de 99 decretos legislativos luego de que el Perú firmara un tratado de libre comercio con los Estados Unidos en 2006.
Funcionarios gubernamentales señalaron que dichas medidas eran necesarias para que la legislación peruana se adecuara al tratado comercial, pero varios de esos decretos debilitaron los derechos sobre las tierras comunales y abrieron las puertas a la operación de industrias extractivas en tierras de las comunidades.
En 2009, las organizaciones indígenas organizaron una protesta de dos meses contra los decretos, bloqueando una importante carretera de la Amazonia cerca de la ciudad de Bagua. En junio de 2009, fuerzas de seguridad intentaron terminar con el bloqueo de la carretera, lo que resultó en un violento enfrentamiento en el que 34 personas murieron y más de 200 resultaron heridas.
Los acontecimientos en Bagua marcaron un punto de inflexión para los derechos indígenas. Los decretos más controvertidos fueron derogados y tras una serie de largas negociaciones se promulgó la ley de consulta previa del Perú en 2011. Esta requiere que los pueblos indígenas sean consultados sobre cualquier proyecto de desarrollo o medida administrativa que pueda afectar sus derechos colectivos.
La primera legislación sometida a consulta fue la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre, que restableció el derecho exclusivo de las comunidades indígenas a utilizar los recursos forestales de sus territorios. Ese derecho había sido revocado por una ley de recursos naturales en 1997.
Para el año 2016, 1.365 comunidades amazónicas habían obtenido títulos sobre más de 12 millones de hectáreas de tierras, mientras que 644 reclamos, equivalentes a un total de casi 5,8 millones de hectáreas, seguían pendientes.
Como una alternativa a los títulos comunitarios individuales, las organizaciones indígenas también obtuvieron la designación de 2,8 millones de hectáreas como reservas para la protección de grupos seminómadas que evitan el contacto con el mundo exterior, y otros 2,2 millones de hectáreas como “reservas comunales”, áreas protegidas que abarcan varias comunidades.
Aunque Bagua puso los derechos territoriales comunales en la agenda política, el proceso de titulación ha sido lento en los últimos años y solo se han emitido unos cuantos contratos de usufructo en casi dos décadas. Mientras tanto, la promoción del desarrollo en la Amazonia se ha mantenido, y continúan los conflictos por el uso de los recursos en tierras de las comunidades.
Las reformas no deben ignorar la historia
Esta larga y compleja historia pone en evidencia una serie de razones por las que la implementación de la reforma de tenencia de tierras y bosques en el Perú ha sido difícil, dice Monterroso.
La falta de claridad sobre los procedimientos y sobre qué organismo gubernamental es el responsable retrasa el proceso. Y ello se complica aún más por el confuso y costoso procedimiento para la clasificación del uso de la tierra a partir del análisis de suelos, y el confuso y costoso proceso para la obtención de contratos de usufructo.
El Perú aún no cuenta con un mapa único de títulos y concesiones, por lo que los conflictos por límites y los reclamos contrapuestos siguen obstaculizando el avance en la titulación de las comunidades.
En los últimos dos años, se han redoblado esfuerzos para titular a las comunidades indígenas de la Amazonia, en parte con el financiamiento de programas relacionados con el clima que apuntan a la preservación de los bosques. Ello podría ser una oportunidad para superar algunos de los obstáculos, dice Monterroso.
“Es importante que haya una hoja de ruta clara, para que los beneficios de las reformas de tenencia de tierras y bosques lleguen a las comunidades a las que se esperaba beneficiar”, dice.
Las responsabilidades de los organismos gubernamentales nacionales y regionales en el proceso de titulación deben ser claras, estos tienen que coordinar entre sí y deben contar con el personal y los fondos presupuestarios necesarios, dice. Las comunidades indígenas también necesitan aliados en esos organismos, que puedan ayudarlos a desenvolverse en el sistema.
Las reformas de tenencia también pueden vincularse con la gestión sostenible de los recursos en las comunidades. Grupos indígenas en el Perú han propuesto un programa “REDD+ indígena”, que utilice financiamiento relacionado con el clima para promover planes de titulación y medios de vida.
“Las oportunidades de mejora son claras”, dice Monterroso. “Desafortunadamente, si los desafíos no se resuelven, existe el riesgo de un conflicto continuo”.
Esta investigación fue llevada a cabo por CIFOR como parte del Programa de Investigación del CGIAR sobre Bosques, Árboles y Agroforestería (FTA), con el apoyo de la Comisión Europea, el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF), el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO).
Para obtener más información sobre los temas tratados en este artículo, por favor póngase en contacto con Iliana Monterroso en I.Monterroso@cgiar.org o Anne Larson en a.larson@cgiar.org.
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