Un debate continuo: la ley que cambió la gestión ambiental del Perú

Una ley de promoción económica en Perú mantiene un debate por sus implicaciones ambientales. Foto Neil Palmer/CIAT-CIFOR

Una ley de promoción de desarrollo en Perú está causando un continuo debate por sus implicaciones ambientales. Foto Neil Palmer/CIAT-CIFOR

Aunque ha pasado casi un año desde que la Ley 30230 –comúnmente conocida como paquetazo ambiental– fuera debatida y aprobada por el Gobierno peruano entre junio y julio de 2014, la preocupación por los cambios que estableció para la gestión ambiental y de tenencia de la tierra continúa.

Recientemente, organizaciones sociales e indígenas de Perú presentaron una demanda de inconstitucionalidad contra esta reforma legislativa, y enviaron una carta al Gobierno sosteniendo que dicha ley trasgrede compromisos sociales y ambientales establecidos en los Tratados de Libre Comercio con EEUU y la Unión Europea.

Ante esta coyuntura, es pertinente analizar el contexto institucional y las circunstancias en las que se discutió y aprobó esta reforma, así como las posibles consecuencias para el ambiente y la tenencia de la tierra en el Perú.

 ¿PROMOCIÓN DEL DESARROLLO SOSTENIBLE?

Aunque el término desarrollo es ampliamente utilizado, no existe unanimidad sobre qué significa exactamente, ni sobre cómo y hasta qué punto se vincula a las normas ambientales y sociales.

La Ley 30230 fue promovida por el entonces Ministro de Economía y Finanzas del Perú, Luis Miguel Castilla, el Presidente de la República, Ollanta Humala y otros actores bajo la premisa que reactivaría la economía del país y promovería un desarrollo económico sostenible, atendiendo problemas de  gestión pública que frenaban las inversiones.

Los promotores de esta reforma sostuvieron que la gestión ambiental y el otorgamiento de derechos sobre la tierra implicaban trámites administrativos burocráticos, por lo que era necesario simplificarlos para hacer la gestión pública más óptima, moderna y eficiente y reducir los costos de transacción de proyectos. Con base en esos argumentos, la ley redujo los plazos de tiempo para que el Estado revise y apruebe los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), determinó eliminar duplicidades entre los procedimientos para EIA y autorizaciones de desbosque, y redujo los requisitos para otorgar derechos de tenencia.

También afirmaron que había una visión sesgada en el Estado, así como incentivos perversos en la aplicación de multas ambientales, por lo cual urgía incorporar una visión integral de desarrollo que considere tanto criterios ambientales como regulatorios, económicos, socioculturales, institucionales y de costo beneficio. Bajo esa premisa la ley: a) sometió al voto de todos los sectores decisiones que eran del Ministerio del Ambiente como el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial, las Zonas Reservadas, los Estándares de Calidad Ambiental y los Límites Máximos Permisibles; b) aclaró que la Zonificación Ecológica Económica y el Ordenamiento Territorial, competencia del MINAM, no definían el uso del territorio; y c) eliminó del presupuesto de la autoridad ambiental fiscalizadora el dinero proveniente de las multas que aplica.

En este contexto, diversas instituciones, incluyendo la Defensoría del Pueblo, la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, las ONG DAR, Muqui, Cepes, CooperAcción, EIA, SPDE, entre otras, han manifestado que la Ley 30230 podría vulnerar las normas ambientales y sociales, y no cumplir con promover un desarrollo sostenible de largo plazo mediante inversiones responsables. Incluso algunas organizaciones, como la Plataforma de Ordenamiento Territorial plantearon sus dudas sobre cómo estas reformas internas lograrán frenar la desaceleración económica, pues esta responde a factores globales externos.

INTERESES Y SECTORES EN CONFLICTO

Investigadores de CIFOR, junto a especialistas de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), elaboraron un análisis donde concluyeron que este denominado paquete de estímulo económico debilita la institucionalidad ambiental y la seguridad de la tenencia de la tierra.

La Ley 30230 podría simplificar o acelerar procedimientos sin tomar las precauciones necesarias y, al someterla a voto intersectorial, politiza y burocratiza decisiones técnicas que eran propias del sector ambiente, sin considerar que los diversos sectores ya intervenían en cierta manera. Además, esta ley afecta el presupuesto que la autoridad fiscalizadora ambiental necesita para el cumplimiento de sus funciones.

Al observar los objetivos de la ley (promoción de inversiones) con sus efectos (debilitamiento de la institucionalidad ambiental y de tenencia), es importante considerar lo que nos dice la teoría de gobernanza multinivel. Según esta teoría no siempre es posible que todos alcancen simultáneamente sus respectivas metas y algunas veces diferentes perspectivas u objetivos pueden contraponerse. También nos dice que la falta de articulación y diálogo puede derivar en conflictos o desbalances.

El Estudio Comparativo Global sobre REDD+ (GCS) de CIFOR ha mostrado evidencias de que el Perú no posee una visión integrada y transversal para la planificación del uso de la tierra en el corto, mediano y largo plazo, y concluido que el país enfrenta los retos de lograr un equilibrio entre crecimiento económico, reducción de la pobreza y uso sostenible de la tierra. Asimismo, la investigación sobre redes políticas, también llevada a cabo por CIFOR, ha revelado que muy pocos actores vinculados a REDD+ en Perú representan los intereses de crecimiento económico del país, y que hay insuficiente coordinación y flujo de información.

Algunas ONG, como OXFAM, CooperAcción, Grufides y Fedepaz, han opinado que al aprobar la Ley 30230, el Gobierno peruano estaría cediendo ante presiones del MEF y la empresa privada. No hay evidencias de ello. Sin embargo, nuestro análisis también explica que el Gobierno aprobó esta ley inusualmente rápido, y que el Ministro del Ambiente Manuel Pulgar Vidal, quien primero no respaldó la iniciativa, dejó de mostrarse en contra luego de que fuera aprobada por mayoría de votos del gabinete ministerial.

En el marco de nuestra investigación sobre gobernanza multinivel –que analiza la dinámica entre múltiples instituciones con objetivos y poderes distintos– se elaboró un estudio legal en el cual se concluyó que el MINAM no posee muchos de los poderes legales necesarios para alcanzar sus objetivos. Así, la Ley 30230 podría ser reflejo de cómo diferentes instituciones negocian posiciones contrapuestas y la capacidad de influencia de cada una de ellas.

Viene al caso hacer notar que esta ley no es una iniciativa aislada. Fue sustentada por el MEF como parte de una reforma más amplia para dinamizar la economía, anunciada en el año 2013 por el Presidente Ollanta Humala y el entonces Ministro de Economía a la prensa.

Y, en efecto, nuevos paquetes de estímulo económico con implicancias ambientales y sociales están en curso, tales como las “Disposiciones para procedimientos mineros que impulsen proyectos de inversión” y la “Ley de promoción de las inversiones para el crecimiento económico y desarrollo sostenible en las zonas de mayor exclusión social”. Más aún, la publicación Contexto de REDD+ en Perú, así como otros análisis de CIFOR revelan que desde hace algunas décadas que el Gobierno peruano ha venido impulsando un crecimiento económico mediante actividades que han incentivado la deforestación.

 COMPROMISOS QUE CUMPLIR

El Gobierno peruano está oficialmente comprometido, a nivel nacional e internacional, con el desarrollo sostenible y la lucha global contra el cambio climático. La ley forestal vigente establece la protección de los recursos forestales y de fauna silvestre, y el MINAM posee un compromiso de deforestación neta cero para el año 2021.

Sin embargo, organizaciones como EIA, CooperAcción, Grufides y Fedepaz, OXFAM y una coalición de ONG internacionales declararon que al aprobar La Ley 30230 el Gobierno peruano ha dado muestras de incoherencia. Más aún, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) se pronunció enviando una carta al Gobierno peruano recordándole los compromisos internacionales que ha adquirido en material ambiental.

Pero la realidad es que la deforestación continúa a pesar de los compromisos y que hay contradicciones dentro del marco legal e institucional del país. La pregunta que queda pendiente entonces sigue siendo ¿cómo piensa el Gobierno del Perú afrontar las demandas y desafíos de la comunidad nacional e internacional por un desarrollo sostenible?