¿Qué es? y ¿a quién se paga el derecho sobre el carbono que captura la biomasa en un territorio boscoso? Foto: Bosque de Osa, Reinaldo Aguilar.
No es fácil entender el concepto de ser “dueño” de algo como el carbono, o “acceder a derechos sobre el carbono”.
A diferencia de otros recursos como el agua, no está claro qué valor directo tiene algo como el carbono. No se lo puede beber o comer y tampoco se lo puede vender directamente en un mercado como una mercancía física.
Y sin embargo, el carbono capturado por las plantas y almacenado en la biomasa sí tiene un valor, ya que le brinda a la humanidad al menos un servicio clave: mitigación del cambio climático.
Dicho de otra manera, la humanidad debería estar dispuesta a pagar por el servicio de mitigación del cambio climático proporcionado por el carbono almacenado en los árboles y otras biomasas.
Si la comunidad internacional decide que efectivamente está dispuesta a pagar por este servicio –a través de impuestos al carbono, mercados de emisiones de tope y trueque o algún otro mecanismo– ¿a quién se le daría ese dinero? y ¿bajo qué circunstancias?
Esta es, en esencia, la interrogante que rodea a los derechos sobre el carbono.
¿TU TIERRA, TU CARBONO?
Incluso antes de que los mercados internacionales de carbono fueran considerados mecanismos que apoyaban la conservación de los bosques, existían precedentes que mostraban cómo abordar los derechos sobre los recursos vinculados a la tierra.
En todo el trópico, los bosques son con frecuencia propiedad del Gobierno. En lugar de permitir que las empresas madereras privadas, comunidades indígenas y otros posibles usuarios de la tierra tengan derechos de propiedad sobre los bosques, los gobiernos han favorecido sistemas de concesión, donde se asignan únicamente derechos de uso y de gestión específicos.
Y, así como no era necesario poseer tierras forestales en su totalidad para que las empresas tuvieran derecho a aprovechar y comercializar la madera en el pasado, hoy tampoco es necesario ser propietario de la tierra para poseer derechos sobre el carbono.
El hecho de que no necesitemos vincular los derechos sobre el carbono a los derechos sobre la tierra es liberador en cierto sentido: los gobiernos pueden pensar de forma creativa sobre los beneficiarios de esquemas como los pagos por servicios ambientales (PSA) y REDD+ diseñando políticas adecuadas.
Por otro lado, esta oportunidad también implica desafíos, pues hay muchas formas de asignar derechos sobre el carbono.
Los gobiernos pueden tener los derechos sobre el carbono, y distribuir los fondos de la venta de los créditos como mejor lo consideren o, en su defecto, otorgarle dichos derechos a concesionarios. También se los puede asignar a pueblos indígenas con títulos colectivos o, los títulos de propiedad privada pueden ser el principal criterio utilizado para la asignación de derechos sobre carbono. Estas estrategias no son mutuamente excluyentes y, de hecho, se pueden concebir enfoques mixtos.
¿QUÉ ES LO QUE YA OCURRE?
En nuestro estudio hemos observado lo que está sucediendo en Brasil, Camerún, Indonesia, Vietnam y Perú. Dado que ninguno de estos países ha resuelto por completo el problema de los derechos sobre el carbono, existe un debate en curso.
De estos países, sólo Indonesia y Perú están intentando definir los derechos de carbono en la legislación nacional. En los otros países, el carbono está ligado implícitamente a otros derechos, como los recursos naturales, incluidos los recursos forestales y los servicios ambientales.
En la mayoría de los casos, hay múltiples leyes que podrían ser relevantes para los derechos sobre el carbono y para el debate en curso, que suele ser técnico y legalista.
En Brasil por ejemplo la Ley de Gestión de Bosques Públicos tiene un lenguaje fuerte que sugiere que el Estado es el dueño del carbono almacenado o capturado en los bosques, incluso si hay una empresa con una concesión allí.
Hay una excepción sin embargo. Las comunidades indígenas cuentan con garantías constitucionales para todos los derechos sobre la tierra, como el carbono, aunque la venta de créditos de carbono por parte de las comunidades indígenas aún se encuentra en debate.
En Perú coexisten varias leyes importantes. Una ley de Pagos por Servicios Ambientales aprobada recientemente, estipula que no sólo los propietarios de la tierra sino los concesionarios, e incluso las ONG que administran la tierra, tienen derecho a beneficiarse del carbono como un servicio ecosistémico. De igual manera el gobierno ejerce derechos sobre carbono en las áreas protegidas.
Entonces, la pregunta es la siguiente: ¿qué sucede con una ONG que tiene un proyecto REDD+ en un área protegida? Al parecer, asignar derechos sobre el carbono en estos casos va a requerir una negociación entre las organizaciones no gubernamentales, el gobierno y posiblemente las comunidades locales.
Indonesia tiene una legislación que aborda explícitamente los derechos sobre el carbono en el contexto de REDD+, pero hay un debate en torno a la asignación de fondos por parte del gobierno, y preguntas clave como “quién ejercerá derechos sobre el carbono” continúan sin resolverse.
Entretanto, la ley en Vietnam hace hincapié en los pagos por servicios ambientales de los bosques, como la protección de cuencas, sin abordar explícitamente el tema del carbono.
LA HOJA DE RUTA ¿SE NECESITAN DERECHOS SOBRE CARBONO PARA LA CONSERVACIÓN?
La definición y asignación de derechos sobre el carbono es esencial en la medida en que REDD+ y otras iniciativas compensen a los actores por la captura y almacenamiento del carbono.
Los desafíos que enfrentan los países analizados clarificando los derechos sobre el carbono muestra la complejidad jurídica que encierra esta temática.
Es importante destacar que las preocupaciones fundamentales sobre justicia y equidad se mantienen: la forma en que definamos los derechos sobre carbono refleja quiénes creemos deberían beneficiarse de REDD+.
Deben los beneficios monetarios de REDD+ recaer en quienes cuenten con propiedad privada en áreas boscosas? ¿Es esencial dirigir los fondos directamente a las comunidades indígenas? ¿O deben los ingresos de REDD+ ir directamente a los gobiernos para apoyar bienes y servicios públicos?
Estas son preguntas que van más allá del ámbito de la ciencia y que requieren que los tomadores de decisiones piensen cuidadosamente con qué valores cuentan ellos y sus electores. Comprender la complejidad de los derechos sobre el carbono en las leyes es sólo un punto de partida.
Ashwin Ravikumar es científico de CIFOR. Para más información acerca del estudio sobre carbono de CIFOR, contáctelo en: a.ravikumar@cgiar.org
El estudio descrito fue financiado por la Comisión Europea y la Agencia Noruega de Cooperación para el Desarrollo (NORAD)
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