¿Las salvaguardas de REDD+ respaldan los derechos comunitarios a la tierra, a los recursos y al carbono?

Artesanos yanesha, Perú. Marlon del Águila/Banco Mundial, CIFOR-ICRAF

Existe creciente evidencia del papel fundamental que los Pueblos Indígenas (PI) y las comunidades locales (CL) desempeñan en la implementación de iniciativas basadas en los bosques, incluyendo el acuerdo de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) para la reducción de las emisiones provenientes de la deforestación y la degradación de los bosques (REDD+). Dado que la mitad de los bosques tropicales del mundo se encuentran en territorios custodiados por PI y CL, no se puede subestimar el valor del compromiso y las alianzas comunitarias. 

Sin embargo, las desigualdades estructurales y las directrices de implementación que no respaldan los derechos comunitarios son un desafío para la vital participación de los PI y las CL como socios en iniciativas basadas en los bosques, en lugar de solo como beneficiarios. Gestionada de forma correcta, la participación autodeterminada de los PI y las CL en REDD+ podría catalizar resultados que beneficien tanto a los bosques como a las personas.  

Como parte del Estudio Global Comparativo de CIFOR sobre REDD+ (GCS, por sus siglas en inglés), investigadores del Centro para la Investigación Forestal Internacional y del Centro Internacional de Investigación Agroforestal  (CIFOR- ICRAF) han creado una serie de folletos que exploran los derechos y las preocupaciones de inclusión social de los PI y las CL considerados en 11 normas y directrices de salvaguardas voluntarias para instituciones de financiamiento multilateral. La serie es una guía para transitar del objetivo de “no hacer daño” al de “hacerlo mejor”, y busca redefinir la forma en la que los derechos de la comunidad están integrados en el diseño, implementación y monitoreo de salvaguardas.  

El folleto más reciente de esta serie examina si las normas y directrices de REDD+ reconocen los derechos a la tierra, a los recursos y al carbono de los PI y las CL y cómo lo hacen. 

REDD+ y los derechos de los PI y las CL 

Desde las primeras discusiones sobre REDD+, organizaciones comunitarias y sus aliados habían pedido el reconocimiento y el respeto de los derechos a la tierra, a los recursos y al carbono. En respuesta a sus peticiones, así como debido a las preocupaciones relacionadas con el impacto ambiental de REDD+, la CMNUCC introdujo una serie de salvaguardas sociales y ambientales, conocidas como las “salvaguardas de Cancún”.  

Sin embargo, estas salvaguardas no contienen directrices específicas, son más bien principios que cada país con programas de REDD+ puede interpretar de acuerdo a sus propios marcos legales y políticos. A pesar de que esta flexibilidad ofrece algunos beneficios, también permite un amplio entendimiento de los mismos principios, dado que los diferentes países interpretan de distintas formas los derechos comunitarios con base en sus marcos nacionales y en los acuerdos internacionales en los que son signatarios.  

Como resultado, las acciones de REDD+ han seguido avanzando y se han implementado en áreas en las que la tenencia comunitaria de la tierra y los recursos no es clara o no se hace cumplir. Esta dinámica genera problemas porque las decisiones de la CMNUCC sobre REDD+ reconocen la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (DNUDPI), pero la ejecución de este mecanismo no incorpora suficientemente la amplia gama de derechos reconocidos en la DNUDPI. 

Las salvaguardas desarrolladas para los acuerdos de pagos basados en resultados y para los mercados voluntarios de carbono pueden ofrecer una mejor alternativa para los derechos comunitarios. El análisis comparativo realizado por CIFOR-ICRAF de las normas y directrices de REDD+ también revelan parte del trabajo que aún queda por hacer para cultivar el apoyo esencial para los derechos comunitarios a la tierra, a los recursos y al carbono. 

Un vistazo a las salvaguardas 

El folleto ofrece un resumen de la investigación y los hallazgos en una tabla que evalúa las directrices y las normas según seis criterios. 

El primer criterio evalúa cada directriz o norma en función del reconocimiento, o falta de este, de los derechos comunitarios a la tierra y los recursos, y el segundo aborda los derechos comunitarios al carbono en el mismo contexto. El tercero y cuarto criterios indican si cada directriz o norma requiere iniciativas para llevar a cabo una evaluación de la tenencia comunitaria, y si reconocen la tenencia comunitaria, respectivamente. El quinto evalúa si las directrices y normas enumerados evitan, de forma adecuada, impactos comunitarios negativos; y el sexto criterio señala en qué medida mitigan dichos impactos. Las valoraciones van de totalmente alineadas (“sí”), a alineadas de forma limitada (“parcial”) y no alineadas (“no”), con base en la revisión de los equipos de investigación de los documentos disponibles, publicados por cada institución participante. 

Hallazgos 

El principal hallazgo de este análisis es que, a pesar del amplio reconocimiento de los derechos comunitarios a la tierra y los recursos en los marcos legales nacionales y locales, los derechos comunitarios sobre el carbono son virtualmente inexistentes. Si bien, poco más de la mitad de las normas mencionan los derechos sobre el carbono en un sentido amplio, ninguno aboga específicamente por los derechos comunitarios sobre el carbono. 

La separación de los derechos a la tierra de los derechos al carbono es desventajosa porque los dos tienden a estar cercanamente relacionados en los países en los que existe REDD+. Por ejemplo, en algunos países, aquellos que detentan los derechos sobre los bosques están incluidos entre los beneficiarios en los mecanismos de distribución de beneficios de REDD+. Sin embargo, si las mismas comunidades no poseen los derechos sobre el carbono, son excluidas de los procesos de toma de decisiones sobre la comercialización de las unidades de reducción de emisiones derivadas de sus tierras.  

Además, la mayoría de las normas establecen que se debe “evitar” el desplazamiento físico y económico, en lugar de prohibirlo. Y, en muchos casos, los desplazamientos solo son considerados tales si involucran a comunidades formalmente reconocidas. 

Si bien la mayoría de las normas incluyen la compensación y la restitución para una reubicación que mejore, o al menos restaure, los medios de vida, no todos exigen una consulta con los grupos afectados para informar o guiar estos procesos, infringiendo así los derechos reconocidos por la DNUDPI sobre la autodeterminación. 

Algunas de las normas consideran protecciones adicionales, incluyendo la identificación y la resolución de conflictos sobre la tierra y/o los recursos antes de la implementación del proyecto. En casos de desplazamiento, se requiere del consentimiento libre, previo e informado (CLPI) de todas las comunidades, no solo de aquellas que han sido reconocidas legalmente. Sin embargo, estas disposiciones deberían ser más que meras sugerencias y no debería limitarse su aplicación solo “cuando sea factible”. 

Pasos para avanzar y mejorar 

Aunque se han logrado avances en el reconocimiento de los derechos comunitarios a la tierra y a los recursos, se requieren mayores avances para superar las barreras legales y políticas que impiden que los PI y las CL hagan valer el uso autodeterminado de sus tierras y recursos. La mención de la CMNUCC sobre la DNUDPI en lo que se refiere a sus decisiones relacionadas con REDD+ es plausible, pero la mayoría de las normas y directrices requieren que quienes proponen proyectos sigan los marcos legales nacionales, que tienden a limitar el acceso comunitario a la tierra, a los recursos y a la amplia gama de derechos considerados por la DNUDPI. 

Para garantizar una implementación justa de la agenda de REDD+ es imperativo aclarar y asegurar la tenencia comunitaria y, al tiempo, abordar los derechos comunitarios sobre el carbono. Lograr claridad en las actuales normas, definidas escuetamente, promoverá que los resultados de REDD+ sean más justos y eficaces, y promoverá los esfuerzos de mitigación climática en todo el mundo. Respetar los derechos a la tierra, a los recursos y al carbono debería ser una prioridad estrictamente monitoreada, así como un prerrequisito para el desembolso de fondos. Las salvaguardas de REDD+ deberían diseñarse con la intención de incrementar la participación de los PI y las CL en la gestión de la tierra, los recursos y el carbono. Además, deben tomarse medidas para centralizar requisitos específicos y procedimientos de monitoreo bajo la DNUDPI para impulsar una acción climática que no sea discriminatoria. 

Con las próximas publicaciones de esta misma serie, y las lecciones aprendidas del trabajo de campo llevado a cabo en Indonesia, Perú y la República Democrática del Congo, el GCS de CIFOR-ICRAF continuará evaluando cómo las normas sobre salvaguardas pueden respaldar mejor los derechos de los PI y las CL. 

Para obtener mayor información sobre este tema, favor de ponerse en contacto con Anne M. Larson (a.larson@cifor-icraf.org) y Juan Pablo Sarmiento Barletti (j.sarmiento@cifor-icraf.org). 

Este trabajo ha sido realizado como parte del Estudio Global Comparativo sobre REDD+ del Centro para la Investigación Forestal Internacional (www.cifor.org/gcs). Entre los socios financiadores que han apoyado esta investigación se encuentran la Agencia Noruega de Cooperación al Desarrollo (NORAD, la Iniciativa Internacional de Protección del Clima (IKI) del Ministerio Federal de Medio Ambiente, Conservación de la Naturaleza y Seguridad Nuclear de Alemania (BMU, y el Programa de Investigación del CGIAR sobre Bosques, Árboles y Agroforestería (CRP-FTA) con apoyo financiero de los donantes del Fondo del CGIAR.