A medida que el esquema REDD+ (Reducción de Emisiones derivadas de la Deforestación y Degradación de los Bosques) avanza hacia su etapa de pagos por resultados, diversos países están implementando leyes y reglamentos para crear un marco que determine la forma en que serán compensados por la reducción de emisiones a través de los mercados de carbono.
Perú, uno de los early movers (pioneros) de REDD+ cuenta con propuestas legislativas que pueden ayudar al país a incorporar a todas las partes interesadas en la gestión del mercado de carbono y ofrecer lecciones a otros países en procesos similares, según un InfoBrief publicado en el marco del Estudio Global Comparativo de CIFOR sobre REDD+.
Para que las iniciativas REDD+ públicas y privadas puedan aprovechar el creciente interés por los compromisos de emisiones netas cero y las transacciones comerciales de reducciones de emisiones de carbono relacionados, los países requieren marcos jurídicos claros, y que sean percibidos como justos y legítimos por los actores clave. En los últimos años, Perú ha estado trabajando en propuestas legales para mejorar el suministro de créditos de carbono REDD+ a los mercados, las que han sido objeto de amplias consultas públicas sobre la operacionalización del mercado de carbono.
Los autores del documento, Pablo Peña, profesor de la Pontificia Universidad Católica del Perú, y Juan Pablo Sarmiento Barletti, investigador de CIFOR-ICRAF, destacan cómo la experiencia de Perú es particularmente importante para otros países REDD+ interesados en establecer marcos legales para los mercados de carbono y que aspiran a un comercio de carbono con mayor integridad medioambiental.
El proceso de Perú
Los avances normativos de Perú incluyen la propuesta de lineamientos para el Registro Nacional de Medidas de Mitigación (RENAMI), y para el proceso de anidación de las iniciativas tempranas de REDD+ existentes. Así, en un futuro próximo, para participar en los mercados de carbono, las iniciativas deberán registrarse en el RENAMI, que es administrado por el Ministerio del Ambiente (MINAM) —la autoridad nacional REDD+ de Perú—, el cual verificará, entre otras cosas, que los solicitantes sean titulares de derechos sobre el carbono, utilicen una cuota oficial de los niveles de referencia de emisiones forestales del Perú y cumplan con las salvaguardas sociales.
Además, el proceso normativo peruano demuestra que la creación de normas de fondo, como las relacionadas con la anidación o los aspectos técnicos de un registro oficial, son tan importantes como las normas procedimentales que son las que determinan la manera en que los actores cumplirán con los nuevos requisitos.
Un aspecto importante de este proceso normativo es el hecho de que se hayan sometido los proyectos de normas a consultas públicas amplias, un esfuerzo que en ocasiones toma meses, o hasta años. Esta aproximación permite obtener retroalimentación antes de la finalización e implementación de las normas.
Si bien esta es una consideración clave, los autores advierten de los pros y contras. Por ejemplo, el proceso podría ser percibido como “demasiado rápido” para quienes se sienten cómodos con el laxo entorno normativo actual, o “demasiado lento” para quienes están deseosos de participar en el comercio de carbono con seguridad jurídica. La recomendación de los autores es que los países tengan en cuenta estas dinámicas a la hora de diseñar sus propios procesos normativos, manteniendo la transparencia sobre las nuevas normas, así como las oportunidades de retroalimentación antes del inicio de su implementación.
“Estos marcos también deben promover la integridad ambiental de las iniciativas REDD+ para garantizar que se evite la doble contabilidad, la adicionalidad, la permanencia, se consideren niveles de referencia sólidos, y las incertidumbres y el riesgo de fugas”, señala Pablo Peña.
Los investigadores también utilizaron la experiencia de Perú para señalar algunos vacíos claves que deben completarse para lograr una regulación integrada del mercado del carbono, entre ellas, quién posee derechos de carbono en zonas concretas y en qué condiciones puede utilizarlos, así como las normas de monitoreo y verificación. Por ejemplo, una pregunta pendiente en el caso de Perú es si el registro en el RENAMI será obligatorio, y, por lo tanto, las transacciones de carbono fuera de él no serán válidas.
Si bien Perú ha desarrollado varias piezas de su rompecabezas jurídico para REDD+ para regular la participación en los mercados de carbono, dado que muchas de esas normas aún no se han finalizado y que otras piezas del rompecabezas jurídico aún no están en su lugar, siguen existiendo algunas incertidumbres, según el documento.
Competencias y compensaciones
El documento también subraya la importancia de aclarar las competencias y mandatos de los organismos gubernamentales en distintos niveles, como ha empezado a hacer Perú. En este caso, el Ministerio del Ambiente ha recibido amplios mandatos para supervisar y desarrollar normas para REDD+, incluida la autoridad para establecer y actualizar los Niveles de Referencia de Emisiones Forestales (NREF), y para supervisar y evaluar las reducciones de emisiones derivadas de la deforestación y la degradación forestal.
Los autores también instan a los países a comprometerse continuamente a incluir a todos los actores de REDD+ para producir regulaciones que faciliten el financiamiento climático y cumplan con salvaguardas sociales sólidas. En ese sentido, la experiencia de Perú demuestra que la participación pública en la elaboración de normas para el comercio de carbono es importante, aunque se deben tener en cuenta los trade-offs.
“Los países deben tener en cuenta estos trade-offs a la hora de diseñar sus propios procesos normativos, manteniendo la transparencia sobre los lineamientos propuestos, así como las oportunidades de retroalimentación, para garantizar que sus nuevas normas jurídicas se debatan ampliamente antes de que comience su aplicación”, afirmó Sarmiento Barletti.
Además, los autores aclaran que se necesitarán investigaciones futuras enfocadas en evaluar la eficacia de estas nuevas normas para impulsar los objetivos propuestos, sobre todo en lo que respecta a los cambios positivos en el terreno para las personas y su ambiente.
Para obtener más información sobre este tema, puede ponerse en contacto con Juan Pablo Sarmiento Barletti en j.sarmiento@cifor-icraf.org
Este trabajo ha sido realizado como parte del Estudio Global Comparativo sobre REDD+ del Centro para la Investigación Forestal Internacional (www.cifor.org/gcs). Entre los socios financiadores que han apoyado esta investigación se encuentran la Agencia Noruega de Cooperación al Desarrollo (NORAD, subvención n.º QZA-21/0124), la Iniciativa Internacional de Protección del Clima (IKI) del Ministerio Federal de Medio Ambiente, Conservación de la Naturaleza y Seguridad Nuclear de Alemania (BMU, subvención n.º 20_III_108) y el Programa de Investigación del CGIAR sobre Bosques, Árboles y Agroforestería (CRP-FTA) con apoyo financiero de los donantes del Fondo del CGIAR.
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