Salvaguardas para REDD+: Pasar de “No hacer daño” a “Hacerlo mejor”

Pobladora yanesha, Pasco, Perú. Marlon del águila/CIFOR.

Este blog es parte de una serie de publicaciones que explora los estándares y las directrices relacionadas con los derechos y las metas de inclusión social de las mujeres y los hombres de los Pueblos Indígenas y las comunidades locales que gestionan bosques donde se implementan iniciativas para mitigar el cambio climático.

La crisis climática despierta un interés cada vez mayor de países y empresas en las soluciones basadas en los bosques, como el marco para la reducción de las emisiones provenientes de la deforestación y la degradación de los bosques (REDD+). Sin embargo, existen preocupaciones sobre los riesgos que las nuevas inversiones pueden traer para las comunidades que dependen de dichos bosques, como los Pueblos Indígenas (PI) y las comunidades locales (CL).

Por ello, la necesidad de aclarar y comprender el papel que cumplen los estándares de salvaguardas para REDD+ ha cobrado un nuevo sentido de urgencia. Adoptadas en la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) de Cancún en 2010, las salvaguardas fueron definidas como “un conjunto de principios, normas y procedimientos establecidos para el logro de objetivos sociales y ambientales”. Estas han sido conceptualizadas y articuladas de diversas formas que pueden ilustrarse desde barreras contra los impactos más perjudiciales de REDD+ (a lo que se refiere como el objetivo de “no hacer daño”), hasta mecanismos para catalizar una mejora del bienestar y los medios de vida de los PI y CL y sus territorios (o el objetivo de “hacerlo mejor”).

Pero, al ser las Partes de la CMNUCC libres de ‘interpretar’ estos principios dentro de sus marcos jurídicos y políticas públicas, algunas organizaciones representativas de los PI y CL y sus aliados han criticado la aproximación, al no incidir en reformas que reconozcan y protejan el reconocimiento y ejercicio de los derechos de los hombres y mujeres de los PI y CL en contextos en los que se reconocen barreras.

Dado que los PI y CL gestionan territorios en los que hay almacenadas casi 300 000 millones de toneladas métricas de carbono, sus derechos, intereses y bienestar deben ser prioritarios en cualquier solución a la crisis climática que aspire a ser realmente transformadora.

Como parte del Estudio Global Comparativo de CIFOR sobre REDD+ (GCS REDD+), llevamos a cabo una revisión de documentos publicados por once estándares y directrices para REDD+ y otras iniciativas climáticas basadas en bosques, a fin de determinar sus niveles de apoyo al respeto, reconocimiento, protección y cumplimiento de los derechos de los PI y CL. Los resultados preliminares de esa revisión fueron publicados recientemente.

El aporte

Nuestros hallazgos se resumen en una tabla en la que comparamos nueve criterios para comprender el compromiso de los estándares y directrices con los derechos de los pueblos indígenas y comunidades locales que gestionan bosques en los que se implementa REDD+.

La tabla presenta una panorámica de los estándares y directrices sobre salvaguardas y establece una línea de base para comprender —de un solo vistazo— cuáles son los objetivos de las salvaguardas (y cuáles no), qué estándares y directrices son más rigurosas y cómo podrían apoyar a los derechos de los PI y CL. En cada caso, indicamos el nivel (ej. nacional, subnacional) de aplicación y a qué grupos históricamente subrepresentados se aplica.

A partir de un análisis de los documentos publicados por cada estándar o institución, determinamos en qué medida se alinean con nueve criterios relativos al respeto, reconocimiento, protección y cumplimiento de los derechos de los PI y CL. Los nueve criterios con los que trabajamos son los siguientes: (1) alineamiento con las salvaguardas de Cancún; (2) reconocimiento de cuestiones de género y/o de las mujeres; (3) reconocimiento de los derechos de los PI en virtud del derecho internacional; (4) reconocimiento de los derechos a la tierra y a los recursos naturales de los PI; (5) reconocimiento a los derechos comunitarios al carbono (6) reconocimiento del derecho de los PI al consentimiento libre, previo e informado; (7) requerimiento de mecanismos formales de distribución de beneficios; (8) requerimiento de mecanismos formales de atención de reclamos; y (9) disposiciones para el monitoreo, reporte y verificación del cumplimiento de derechos y temas de inclusión social.

Las directrices de salvaguardas fueron calificadas como alineadas completamente con el criterio (sí), alineadas de manera parcial (solo cumplen algunos aspectos del criterio), o no alineadas (no).

Hallazgos

Encontramos una variación considerable en la forma en que los estándares y directrices de salvaguardas se comprometen con los derechos de los PI y CL. Por ejemplo, muchos se centran a nivel de los proyectos y la mayoría se alinea con las salvaguardas de Cancún. Además se evidencia que las cuestiones de género (o relacionadas con las mujeres) se abordan de alguna manera en todos, excepto en uno de los estándares.

Aunque casi todos son aplicables a los PI y CL (con diferentes definiciones en algunos estándares), dos de ellos no mencionan de manera específica a los PI. Un poco más de la mitad de los estándares reconocen de manera específica los derechos de los PI en virtud del derecho internacional, y algunos extienden esos derechos a las comunidades locales. Solo cuatro reconocen de manera general los derechos de los PI a la tierra y los recursos; y ninguno reconoce los derechos comunitarios sobre el carbono. Solo cinco estándares tienen protocolos sólidos para el consentimiento libre, previo e informado; solo cuatro exigen contar con mecanismos de distribución de beneficios; y todos, excepto uno, exige la existencia de mecanismos formales de atención a quejas.

Además, notamos que la mayoría de las directrices de las instituciones multilaterales de financiamiento requiere de un sólido proceso de monitoreo, reporte y verificación, pero esto solo se exige en el caso de dos de los estándares voluntarios. Los estándares y directrices más ambiciosos establecen como un requisito para los pagos por resultados la presentación de evidencia de “hacerlo mejor”, en lugar de la exigencia mucho menor de “no hacer daño”.

De beneficiarios a socios

¿Cómo pueden entonces los estándares voluntarios para REDD+ apoyar una transformación basada en derechos y generar un nuevo compromiso con las mujeres y los hombres de los PI y CL como titulares de derechos y socios, y no solo beneficiarios de proyectos?

Con esta serie de publicaciones esperamos ofrecer lecciones para que los proponentes de los estándares comparen sus salvaguardas, y se cuente con evidencia para que los responsables de la toma de decisiones y los profesionales evalúen las implicancias y los beneficios de apoyar los derechos de los PI y CL. La serie también busca fomentar la participación de representantes de los PI y CL en los debates sobre las salvaguardas y su monitoreo.

CIFOR-ICRAF y los socios del GCS REDD+ seguirán profundizando en el tema a través del análisis de los estándares de salvaguardas y su implementación, complementado con trabajo de campo en Indonesia, Perú y la República Democrática del Congo en 2022-2023.

Este trabajo, que ha sido realizado como parte del Estudio Global Comparativo sobre REDD+ del Centro para la Investigación Forestal Internacional (www.cifor.org/gcs), se basa en un estudio previo de la Iniciativa para los Derechos y los Recursos (Lofts, Frechette y Kumar 2021). Entre los socios financiadores que han apoyado esta investigación se encuentran la Agencia Noruega de Cooperación al Desarrollo (NORAD, subvención n.º QZA-21/0124), la Iniciativa Internacional de Protección del Clima (IKI) del Ministerio Federal de Medio Ambiente, Conservación de la Naturaleza y Seguridad Nuclear de Alemania (BMU, subvención n.º 20_III_108) y el Programa de Investigación del CGIAR sobre Bosques, Árboles y Agroforestería (CRP-FTA) con apoyo financiero de los donantes del Fondo del CGIAR.