Pagos por servicios ambientales colectivos: ¿una herramienta prometedora para reducir la deforestación?

Icaro Cooke Vieira/CIFOR

Los programas de pagos por servicios ambientales (PSA) se utilizan a menudo en los países tropicales como una herramienta para reducir la deforestación y la degradación forestal. Un programa de PSA consiste en ofrecer un pago monetario o en especie a aquellos propietarios o usuarios de bosques que voluntariamente consiguen reducir la deforestación o incrementar actividades de conservación forestal, aumentando así los servicios ecosistémicos de los bosques.

La investigación dirigida por CIFOR, parte del CIFOR-ICRAF, en el marco del Estudio Comparativo Global sobre REDD+, sugiere que los programas de PSA tienen efectos positivos, aunque pequeños, en la conservación de los bosques y los ingresos rurales. En ese sentido, una pregunta importante por abordar es cómo diseñar e implementar los programas de PSA para que puedan lograr mayores y mejores resultados de conservación de los bosques e incrementar los ingresos rurales, con el menor costo financiero.

Una posibilidad es diseñar los programas de tal manera que otorguen pagos a un grupo de usuarios o propietarios del bosque en lugar de otorgar el pago a usuarios individuales. Cuando el pago del PSA se otorga a un grupo en lugar de a un individuo, se denomina “PSA colectivo”. Los participantes pueden utilizar este pago colectivo para proyectos locales o bien optar por distribuir los beneficios entre ellos.

Los PSA colectivos tienen muchas ventajas. Pueden reducir los costos de implementación porque un solo contrato de PSA involucrará a múltiples y diversos usuarios del bosque, lo que permite registrar áreas más grandes de tierra para la conservación. Los PSA colectivos son también una opción prometedora cuando la coordinación espacial de las actividades de conservación es importante, como en el caso de la protección de cuencas hidrográficas o los corredores de biodiversidad. Los PSA colectivos también pueden ser necesarios cuando la tierra es propiedad colectiva, por ejemplo, de una comunidad indígena.

El problema del “free riding”

La principal desventaja de los PSA colectivos es que crea un problema de parasitismo (en inglés, ‘free riding’) entre los individuos que participan en el programa. El ‘free riding’ ocurre porque los beneficios que recibe cada individuo del PSA no está completamente relacionado con sus acciones individuales de conservación.

Considere este ejemplo: en un programa de PSA colectivo, un grupo de seis usuarios del bosque recibe $24 por cada hectárea de bosque que conserva. Si este pago se divide en partes iguales entre el grupo, cada miembro solo recibirá $4. Sin embargo, todos podrían ganar $10 si convierten una hectárea de bosque a tierras de cultivo. El individuo que deforesta gana $6 más ($10 menos $4), mientras que todo el grupo pierde $14 ($24 menos $10).

Las personas que desean maximizar sus ingresos, por lo tanto, ganarán más si deforestan y convierten el bosque a tierras de cultivo. Esto hace que otros miembros del grupo pierdan ingresos de las áreas conservadas. La tensión entre los intereses del grupo y los de cada individuo es la razón principal por la cual se considera que los PSA colectivos puedan ser menos efectivos que los contratos individuales.

Cómo aumentar la eficacia, la eficiencia y la equidad de los PSA colectivos

¿Cómo se puede reducir el problema del ‘free-riding’ en los programas colectivos de PSA, y cuáles son las implicaciones en términos de su eficacia, eficiencia y equidad?

En nuestro artículo recientemente publicado en la revista Global Environmental Change, exploramos esta pregunta. El estudio usa un experimento en Pará (Brasil), Kalimantan Central (Indonesia) y Ucayali (Perú) para probar tres estrategias que se pueden usar para aumentar la conservación. Durante el experimento, presentamos una situación hipotética de manejo forestal, utilizando los mismos números citados en nuestro ejemplo anterior. Le pedimos a 720 pequeños productores en 24 comunidades que respondieran sobre cuánto bosque les gustaría conservar o deforestar.

La primera estrategia que probamos fue introducir monitoreo forestal a nivel individual. Bajo el monitoreo a nivel individual, a cada individuo que participaba en el PSA se le permitió observar la elección de deforestación de los demás. La segunda estrategia fue introducir sanciones monetarias por parte del gobierno. Los participantes recibieron una sanción si eran monitoreados por el gobierno (1/3 de probabilidad de que eso sucediera) y se habían involucrado en deforestación. La tercera y última estrategia fue introducir sanciones por parte de la comunidad. En este caso, los participantes podían imponer sanciones monetarias a otros miembros del grupo, sin ninguna intervención del gobierno.

Las principales conclusiones y lecciones de nuestro estudio son las siguientes:

• Efectividad (¿se redujo la deforestación?): Las sanciones monetarias fueron mejores para reducir la deforestación en comparación con solo introducir el monitoreo a nivel individual. El monitoreo a nivel individual no redujo la deforestación en Brasil, lo que se relaciona con el hecho de que en Brasil los participantes del experimento tienen propiedad individual de la tierra y, en comparación con Perú e Indonesia, no tienen instituciones comunales en las que deciden colectivamente sobre el uso de la tierra y los bosques.
• Eficiencia (¿aumentó el ingreso neto de los participantes?): El monitoreo a nivel individual y las sanciones gubernamentales aumentaron los ingresos de los participantes, ya que se redujo la deforestación y, por lo tanto, se maximizaron los beneficios del grupo. Las sanciones por parte de la comunidad, por otro lado, no aumentaron los ingresos de los participantes porque tenían que pagar para sancionar a sus pares: el aumento de los ingresos del grupo por la mayor conservación del bosque no compensó los costos de sancionar a los otros participantes del acuerdo de PSA colectivo.
• Equidad (¿mejoró la distribución del ingreso?): En general, la desigualdad en los ingresos entre los participantes del PSA colectivo disminuyó cuando hubo un seguimiento a nivel individual, pero no cuando hubo sanciones comunitarias o gubernamentales. La razón principal por la que no hay efectos distributivos positivos de las sanciones monetarias es que las sanciones no siempre estaban dirigidas a los participantes que deforestaban más. Sin embargo, los participantes del experimento consideran que las sanciones gubernamentales fueron más justas que las sanciones comunitarias.

Si bien, de forma general, nuestro estudio muestra que no existen soluciones que puedan aumentar simultáneamente la eficacia, la eficiencia y la equidad de los PSA colectivos, también sugiere la importancia de una buena gobernanza comunitaria y ambiental para lograr el triple resultado. Las personas que más deforestan deben ser sancionadas adecuadamente para que los impactos de los PSA colectivos en la conservación del bosque, la equidad y la reducción de la pobreza rural se maximicen, y se logre así que los PSA colectivos cumplan sus objetivos.

Esta publicación forma parte del Estudio Global Comparativo sobre REDD+ (www.cifor.org/gcs), financiado por la Agencia Noruega para la Cooperación para el Desarrollo (Norad), la Iniciativa Internacional por el Clima (IKI) del Ministerio Federal Alemán para el Ambiente, la Conservación de la Naturaleza, Infraestructura y Seguridad Nuclear (BMUB) y el programa de investigación del CGIAR en Bosques, Árboles y Agroforestería (CRP-FTA) con apoyo financiero de los Donantes al Fondo CGIAR.