El impacto de las iniciativas de cogestión en la Amazonía peruana

Este es el quinto de una serie de siete blogs que destacan la investigación sobre foros multiactor en una edición especial de la revista científica International Forestry Review.

La región amazónica de Madre de Dios, en el sur de Perú, es una de las zonas más biodiversas del mundo, con paisajes que albergan terrazas, colinas, montañas, bosques altos y bajos, así como una variedad de ecosistemas y microclimas. Lamentablemente, muchas de sus especies de flora y fauna están amenazadas hoy por la deforestación y la degradación forestal.

En esta región se encuentra la segunda reserva comunal más grande del Perú: la Reserva Comunal Amarakaeri (RCA), una de las siete áreas protegidas de Madre de Dios. La RCA incluye el territorio ancestral del pueblo Harakbut, así como territorio de las comunidades indígenas Yine y Matsigenka en su zona de amortiguamiento. La RCA fue certificada por la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (IUCN, por sus siglas en inglés) y colocada en su Lista Verde en 2018. Esta distinción la reconoce como área protegida manejada eficientemente y gobernada de manera justa, con un impacto positivo de largo plazo en las personas y la naturaleza.

Al igual que otras reservas comunales en el Perú, es cogestionada por el Ejecutor de Contrato de Administración de la RCA (ECA- Amarakaeri), una organización que representa a las comunidades indígenas de la zona de amortiguamiento, y el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP). De acuerdo con las leyes peruanas, la reserva cuenta con un Comité de Gestión, que es un foro multiactor (FMA) compuesto por diversas organizaciones que apoyan la cogestión del área.

Un nuevo estudio de CIFOR ha revelado las superposiciones que existen entre los aspectos participativos de la cogestión y el FMA, planteando interrogantes sobre la necesidad de espacios paralelos de manejo participativo y la promoción de interacciones equitativas entre las partes interesadas.

El estudio realizado por los investigadores Diego Palacios Llaque y Juan Pablo Sarmiento Barletti, analiza tres formas diferentes de gobernanza que se han desarrollado en la reserva desde 2002 hasta el presente. Su análisis describe las intersecciones y áreas donde convergen las prácticas que rigen la reserva y a las poblaciones indígenas y no indígenas en su zona de amortiguamiento.

Una historia de conservación compleja

La RCA fue establecida en 2002, luego de más de 15 años de iniciativas lideradas por la Federación Nativa del Río Madre de Dios y Afluentes (FENAMAD) para obtener el reconocimiento de los derechos territoriales de los pueblos indígenas. En conjunto con el Parque Nacional Arakwal, en Australia, esta reserva posee una distinción adicional como una de las dos primeras áreas naturales cogestionadas por pueblos indígenas de la Lista Verde en el mundo.

Su cogestión es el producto de interacciones durante las últimas tres décadas entre tres gobernanzas diferentes, según refieren los autores: gubernamentalidad conservacionista de 2002 a 2005, gubernamentalidad extractiva de 2006 a 2014 y ecogubernamentalidad negociada desde 2015 hasta el presente.

Según las personas entrevistadas para el artículo, el SERNANP introdujo una gubernamentalidad conservacionista en la reserva desde el principio, en la que el Estado controlaba y vigilaba la zona para conservar su biodiversidad y restringía el acceso a áreas fuera de su zona de amortiguamiento.

La zona de amortiguamiento de la reserva abarca los territorios de 10 comunidades indígenas. El área se sitúa fuera de la zona protegida y sirve como un espacio donde las personas pueden obtener beneficios materiales o económicos. También ofrece servicios ecosistémicos, así como hábitats para la vida silvestre. Durante este período, se consideraba que el SERNANP y las comunidades indígenas (representadas por el ECA-Amarakaeri) debían manejar la reserva en conjunto.

Pero el SERNANP impuso restricciones al uso de los recursos. Las entrevistas llevadas a cabo como parte del estudio demostraron que esto “generó incertidumbre, malestar y desencanto entre las comunidades de la zona de amortiguamiento de la reserva”, según describen los autores. Los representantes indígenas entrevistados mencionaron que se “les prohibió adentrarse en la RCA para realizar sus prácticas tradicionales y otras actividades que generan ingresos como la extracción de madera o de oro de los ríos”.

Los años extractivos

Entre 2006 y 2014 se introdujo una forma extractiva de gubernamentalidad en la reserva, la cual contradecía el período anterior de gubernamentalidad conservacionista.

La población indígena protestó contra el contrato que el Gobierno peruano hizo con la compañía Hunt Oil, que le permitía realizar exploraciones de petróleo y gas natural en un área que abarcaba la mayor parte de la reserva, las comunidades en la zona de amortiguamiento y parte del cercano Parque Nacional del Manu. El SERNANP propuso que los ingresos resultantes del trabajo de Hunt Oil en la zona financiarían un manejo más efectivo de la reserva.

Luego de varios años de conflicto y protestas continuas, la jefatura de la RCA del SERNANP y del ECA-Amarakaeri fueron cambiadas. De todas formas, en 2007, el primer plan maestro de la reserva (su documento principal de manejo) aún permitía que la compañía petrolera explore y extrajera recursos.

“Puede parecer una contradicción, en teoría”, dijo Palacios Llaque. “¿Por qué una forma de gobierno que parecía tan conservacionista de pronto respalda la exploración por parte de industrias extractivas en un área protegida? Pues, en la práctica, estaban trabajando en conjunto”.

Reconciliación, negociación y adaptación

Alrededor de 2011, la designación de un nuevo líder para la Jefatura de la RCA del SERNANP y la elección de su contraparte para el ECA-Amarakaeri fueron bien recibidas por las comunidades indígenas. El nuevo jefe del SERNANP trabajó estrechamente con el consejo directivo del ECA-Amarakaeri y apoyó el desarrollo de las capacidades técnicas del consejo para que pudiera participar más efectivamente en la cogestión de la reserva.

“Las entrevistas revelaron que este intento renovado de colaboración fue bien recibido por los líderes Harakbut, quienes respondieron dejando de lado su desconfianza hacia el SERNANP luego de que este había respaldado a Hunt Oil”, escribieron los autores.

Los investigadores describieron esta reconciliación, negociación y adaptación de las prácticas de gobernanza entre el ECA-Amarakaeri y el SERNANP como parte de una ecogubernamentalidad negociada. Este nuevo modelo de gobernanza participativa es denominado cogestión, una estrategia ratificada por la certificación de la Lista Verde de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza, en la que las dos partes son socios igualitarios en la conservación y manejo de la reserva comunal.

El Comité de Gestión

Sin embargo, una segunda forma de gobernanza participativa potenció y a la vez hizo más complicada la alianza de cogestión entre el ECA-Amarakaeri y el SERNANP. En 2014 se formó un FMA que servía como Comité de Gestión para apoyar al ECA-Amarakaeri y al SERNANP.

Los donantes, gobiernos y organizaciones no gubernamentales tienden a considerar los FMA como una solución transformacional a los desafíos que plantea la degradación de tierras y bosques. Sus partidarios señalan que estas plataformas tienen un gran potencial para facilitar la colaboración efectiva entre grupos diversos y lograr soluciones justas.

En la reserva, el FMA podría haber creado oportunidades para que otras partes interesadas sean escuchadas, como los migrantes andinos que viven cerca de su zona de amortiguamiento y otros actores con intereses que podían ser contrarios a los de las comunidades indígenas o el gobierno.

Sin embargo, el proceso del FMA fue influenciado por los conflictos entre las comunidades indígenas y no indígenas que viven y trabajan en la zona de amortiguamiento de la reserva, debido a que estas últimas ocuparon sectores de los territorios indígenas y participaban en la extracción de oro de los ríos.

Las y los migrantes de los Andes y las personas no indígenas entrevistadas para el estudio se sintieron excluidos de la participación en la gobernanza del área, a pesar de la existencia del FMA, pues la gobernanza de la reserva se concentró en la alianza de cogestión entre el SERNANP y el ECA-Amarakaeri.

Al momento que se realizó la investigación, los socios de la cogestión no habían ofrecido incentivos de participación para que estos grupos sean parte del FMA. Entrevistas con representantes de grupos locales no indígenas revelaron que cuando sus representantes trataron de participar, los miembros del FMA limitaron su participación.

Ser FMA o no ser FMA

¿Están justificadas estas exclusiones? Los investigadores explican que debido a que las organizaciones indígenas lucharon por mucho tiempo para asegurar sus derechos sobre su propia tierra, “son reacias a permitir que otros actores asuman el manejo de sus territorios, como ha sucedido a lo largo de su historia de interacciones con el Gobierno peruano y otros actores poderosos como la iglesia católica y empresas extractivas multinacionales”. Además, la participación del ECA-Amarakaeri como socio de cogestión ya había alineado la gobernanza de la reserva hacia un modelo participativo.

Palacios Llaque y Sarmiento Barletti también mencionaron que los actores interesados en la reserva aún deben trazar una vía hacia el diálogo y la negociación. “Pero, ese diálogo y negociación pueden ser orgánicos y no tienen que surgir de un foro multiactor oficial como un Comité de Gestión”, escribieron los autores.

“Así, este estudio de caso plantea más preguntas sobre los FMA que respuestas”, señaló Palacios Llaque. “Se necesita un ámbito diferente de participación, uno creado en conjunto por todas las partes involucradas, en el que reconozcan mutuamente no solo sus intereses diversos sino también la importancia de colaborar y hallar puntos en común”, planteó.

Para obtener más información sobre este estudio, puede ponerse en contacto con Anne Larson en A.larson@cgiar.org o Juan Pablo Sarmiento Barletti en J.sarmiento@cgiar.org

Esta investigación forma parte del Programa de Investigación sobe Políticas, Instituciones y Mercados (PIM) del CGIAR, dirigido por IFPRI.

Esta investigación fue realizada como parte de un estudio comparativo de FMA subnacionales en Brasil, Etiopía, Indonesia y Perú, que a su vez es parte del Estudio Comparativo Global de CIFOR sobre REDD+.